山東省糧食種植減少問題分析

□孫迪亮 于蒙蒙 朱 艷

[內容提要]文章主要對糧食種植減少問題做出分析，以山東省為例，主要圍繞山東省糧食種植現狀、糧食種植減少的原因及鼓勵糧食種植的對策三個方面來分析。第一部分是省內糧食種植減少的現狀；第二部分分析了糧食種植減少的原因，分別從市場、政府、農民三個角度作了闡述，著重分析了市場的自發性給農民帶來的不利影響。第三部分則為激勵糧食種植的對策和建議，政府可改善市場結果，讓農民安心從事糧食作物的生產。

一、山東省糧食種植減少的現狀

(一)糧食作物單產面積減少，全省糧食總產量略有下降

糧食作物單產是反映土地生產能力和農業生產水平的一種指標，指平均每單位土地面積(平方米、畝、公頃等)上收獲的糧食作物產品數量(克、公斤、噸等)。作為全國糧食主產省和重要的商品糧供應基地，山東省糧食播種面積和總產量均居全國第三位，就2016年顯示的數據來看，山東省2016年糧食播種面積雖比2015年糧食播種面積增加19.4公頃，但其單產面積卻比2015年減少32.2公斤/公頃，糧食總產量比2015年減少12萬噸(表1)。據國家統計局發布的數據來看，2016年全國糧食總產量和單產面積均有不同程度的下降，國家統計局農村司高級統計師黃秉信認為造成這兩方面下降的原因主要有兩個：“一是高產作物面積減少，二是農業氣象災害較上年偏重，部分地區受災較重。”①

于山東而言，其糧食種植主要以家庭為單位，生產規模比較小，生產效率偏低，抗風險能力較差，其耕地質量提升相對緩慢。此外，山東省常見的氣象災害主要有干旱、洪澇、風雹、低溫凍害等，對糧食生產危害比較大，再加上山東省降水時空分布不均，很容易造成春旱、夏澇、晚秋旱等災害對山東省糧食作物單產的提高產生不利影響。氣象災害以及耕地質量下降對糧食產量而言是一些客觀方面的不利影響，特別是一些氣象災害對農作物生長的不利影響。就主要農作物小麥而言，在2016年，受氣候等因素的影響，小麥條銹病大發生，發生范圍涉及17個市102個縣，見病面積達到3190多萬畝，是自1990年以來最大的一年，在小麥生長中后期，部分地區遭受了干

旱、大風倒伏、干熱風等災害，收獲期間又遭遇了兩次大范圍降水，使得小麥產量下降，由此可以看出，全省在2016年糧食作物單產面積減少，全省糧食總產量有所下降。

表1 2015年，2016年山東省糧食產量

(二)山東省內農業種植結構的調整，主要糧食作物播種面積相對減少

農業種植，主要由糧食作物種植與經濟作物種植兩大類構成，與糧食作物相比，通常單位面積耕地種植經濟作物的收益較高，這也印證了適度擴大經濟作物種植面積的需求。黃秉信認為，糧食播種面積在2016年減少的主要原因是各地針對糧食品種的供需矛盾，主動優化糧食生產結構和區域布局，適當調減非優勢區玉米種植面積，采取玉米改大豆、糧改飼和糧改油等措施調整農業種植結構，這在一定程度上擴大了經濟作物的種植面積，相應的主要糧食作物的種植面積有所減少。

據全國政協常委陳錫文在2016年兩會·記者會上介紹：“糧食是一個總概念……目前總的來看，小麥大體供需平衡；稻谷滿足了自給需求以后略有結余；大豆缺口非常大，去年大豆總產量230多億斤，不到1200萬噸，離需求差的非常遠，去年進口大豆1633億斤，進口大豆相當于國產大豆的7倍，可見大豆品種是明顯少了；玉米產量去年4400多億斤，是五個糧食品種中產量最大的。總體來講對于需求來說略顯多一點，但是玉米品種去年進口，再加上可以替代玉米的品種進口，達到了880億斤，本來玉米產量已經有點供過于求，又進口了880億斤，顯然玉米品種是多了。”②為適應供需變化，在農業種植結構上做出一定的調整有助于緩解供需矛盾，這樣一來，種植玉米等主要糧食作物的面積會相對減少。

此外，“糧改飼”一方面會提高種植比較收益，切實增加農民收入，但另一方面也會影響到主要糧食作物種植面積，對其產生不利的影響。山東省在2015年頒布的59號文件顯示，積極推進“糧改飼”試點，著力發展草食畜牧業，引導發展青貯玉米、苜蓿等優質草料，實施“渤海糧倉”科技示范工程，開展“糧改飼”并舉的多元化種植模式試驗示范。③山東省“糧改飼”政策的實施取得了一定的成效，據大眾日報稱，山東省2016年9月糧改飼試點縣增至19個，農民畝均增收275元④，“糧改飼”在增收的同時，也減少了主要糧食作物的播種面積，山東省是畜牧業大省，糧食作物播種面積約40%被用作畜禽飼料，主要糧食作物播種面積的減少，影響了糧食總產量的增加。糧食品種結構的供需矛盾和“糧改飼”等措施加快了農業種植結構調整的步伐，在一定程度上減少了主要糧食作物播種的面積，進而引起了糧食產量的下降(圖1)。

圖1 2012年-2016年糧食產量

(三)農村青壯年勞動力流失，種糧農民數量減少

隨著社會的發展以及城鄉差距的逐漸拉大，山東省部分地區青壯年勞動力主要由農村、小城鎮向城鎮、大城市流動，由此產生了農村勞動力流失的問題，農村勞動力女性化和老齡化趨勢加強，種糧農民的數量在一定程度上也有所減少。為了謀求生存和發展，大量農村青壯年勞動力外出務工，由此造成了農村地區的“空心化”、“老齡化”現象，土地閑置問題也日益突出。

農村青壯年勞動力流失在全國是較為普遍的現象，主要表現為農村外出務工人員的增加，據國家統計局公布的數據顯示，在2015-2016年農村外出務工人員數量呈上升趨勢。2016年與2015年相比，全國鄉村人數所占人口比呈下降態勢，2016年年末鄉村人數(與2015年年末鄉村人相比)減少1373萬人，人口所占比重下降1.25%(表2，表3)。農村勞動力流失的必然結果就是土地利用率的下降，處在青年一代的人，生活條件相對來說比較好，而這也成為他們外出務工尋求更好生活的原因之一。綜上可以看出，農村青壯年勞動力的流失減少了農村從事糧食種植業的人數，外出務工人員數量增多，種糧農民數量呈現下降趨勢。

表2 2016年年末全國鄉村人口和城鎮人口數量及比重

表3 2015年年末全國鄉村人口和城鎮人口數量及比重

二、山東省糧食種植減少的原因分析

(一)市場因素對農民種糧意向的不利影響

1.山東省糧食市場價格的低迷狀態削弱農民的種糧熱情

糧食市場價格的高低會影響到農民的種糧熱情，山東省糧食市場價格在2016年呈現出的低迷狀態在一定程度上削弱了農民的種糧熱情，以山東省濟寧市為例，自2016年7月份以來，山東省濟寧市兗州區玉米價格持續低迷，特別是到了9月份玉米收獲上市期間價格跌破0.78元，在2016年1-10月份，兗州區玉米價格走勢總體呈現小幅波動態勢⑤。據相關調查顯示，很多農民由于糧食市場價格不容樂觀的現狀，將會選擇從事其他行業，比如養殖業(開辦養殖廠)，更進一步講，糧食市場價格的低迷狀態對農民的種糧熱情已經產生了不利的影響，很多農民受到“糧食不掙錢”想法的影響，將會減少主要糧食作物種植規模，進而從事其他農業生產。

2.山東省農作物供需現狀影響農民種糧意向

山東省是農業大省，主要糧食作物供需總體趨于平衡狀態，但隨著人口的增加、消費結構的升級和城鄉進程的加快，對糧食作物的需求日益增加。小麥、玉米等主要糧食作物的供給量相對于大豆、花生等作物的供給量而言是比較大的，據濟南海關統計，2015年1月份山東口岸進口糧食(包括谷物及谷物粉、豆類、淀粉塊莖及薯類)260.7萬噸，比去年同期增加61.3%，價值68.5億元，增長41.4%，大豆進口占比超7成且大幅增加，一月份，山東口岸進口大豆195.4萬噸，增加63.9%，占75%⑥。此外，進口玉米12萬噸，減少33.2%。面對省內對于大豆、薯類的需求，部分地區的農民會選擇在應有的土地上種植大豆、薯類等作物，相對減少玉米等主要糧食作物的面積，進一步而言，主要糧食作物的播種面積會相對減少，引起糧食種植的減少和糧食產量的下降。

3.市場自身固有的弊端降低農民生產積極性

隨著農產品在市場上的流通和城鄉關系的日益密切，農民作為商品的生產者參與到市場活動的趨勢愈加明顯。我國現有的市場體系還不夠完全，市場管理方面也存在一定的漏洞，市場運轉還沒有納入正式的運行軌道，這樣，市場自身固有的弊端便不可避免。與此同時，農民在市場中處于相對不利的地位，他們對市場的運行并不熟悉，對市場中的流通信息也是后知后覺，甚至并不了解市場的一些相關信息。對農民造成相對比較嚴重的挫傷是市場的自發性，市場的自發性可能會引起不公平的競爭，農民的利益往往會被一些中間商所剝奪，農民在產出糧食后，經過一系列的處理會將糧食賣出去以獲得經濟收益，但有時會出現農民找不到市場的現象，有的時候就算找到了相應的市場，也會以不等價進行交換。這樣一來，由于市場的自發性引起的不公平的現象，會削弱農民在糧食作物種植方面的積極性，進而在一定程度上會影響到糧食產量。

(二)政府的政策預期與實施結果背道而馳

1.政府對種糧農民的“種糧直補”未能發揮真正效用

山東省對種糧農民的直接補貼包括糧食直補、農資綜合補貼和種糧大戶獎勵補貼。實施“種糧直補”⑦意在刺激農民種糧積極性，確保糧食產量穩定增長，在現實結果上，“種糧直補”確實在一定程度上增加了農民的收入，提高了農民的種糧熱情，對于糧食產量的提高也發揮了一定的作用。但“種糧直補”在另一方面也存在一定的局限性，補貼的力度并不大，其影響力比較微弱。

山東省糧食補貼方式主要按照實際種糧面積，但種糧面積的衡量卻存在一定的問題，如面積核實工作量大、成本較高等，以種糧面積來決定補貼的多少，在一定程度上會出現“廣種薄收”的現象。此外，一個比較突出的問題便是補貼的范圍比較小，種糧直接補貼的優先對象為種糧大戶，部分地區的廣大農民可能享受不到種糧補貼政策，即便是享受到省政府的種糧補貼，其所帶來的收益遠低于種糧成本，山東省也是人口大省，這在一定程度上會影響到每個農民所拿到的補貼金額，在補貼資金一定的前提下，人數多則使每個人所獲得的補貼會少一些，很多農民表示，種糧補貼在一定程度上會帶來一定的經濟收入，但這種收入是微薄的。因此，“種糧直補”確實是增加了農民的收入，但對于農民種糧積極性的提高所發揮的作用卻是比較微弱的。

2.“資本下鄉”政策挫傷農民種糧積極性

農村發展問題是歷年來國家比較重視的問題，山東省政府對農村發展問題也作出了一定的努力，為解決省內農村存在的長期發展緩慢的現象，再加上傳統農村經濟的發展模式在一定程度上很難滿足建設社會主義新農村的需要，“資本下鄉”⑧政策便應運而生。“資本下鄉”在改善農村落后的生產方式以及調動農民生產積極性等方面發揮了一定的作用，然而近年來隨著“資本下鄉”政策的實施，產生了小農“擠出”、盲目投資等問題，因為資本下鄉，農村的一些資源會被占用，這在一定程度上會影響到農民的生計，給農民的生活帶來了諸多不便。

3.政府激勵農業生產方面的政策未達到農民期望值

總的說來，政府在農業方面確實出臺了有利于農村發展的政策，不管是“種糧直補”以激勵農民種糧熱情，還是“資本下鄉”政策以改善農村的生產方式和激發農民的生產活力，我們可以看出，政府的出發點是好的，只是在具體實施的過程中出現了不太樂觀的現象，農民的收入確實增加了，但農民的種糧熱情并沒有得到很大程度的提高；農民的生產方式確實得到了改善，但農民的生活卻被擾亂，削弱了農民生產的積極性。相信很多農民對于政府出臺的政策也是比較贊同的，只是在這些政策實施過程中所出現的一系列問題一步步挫傷了農民的積極性，農民是小生產者，他們比較喜歡安定的生產方式，他們傾向的是“安居樂業”，然而一個“資本下鄉”政策所帶來的弊端卻擾亂了農民正常的生活生產方式，這與他們對這些政策的期望背道而馳。

(三)農民對自身經濟利益的考量

1.種糧經濟收益不能滿足農民的生活需求

農民的經濟利益問題是農業生產發展的直接動力，農民經濟利益的實現主要靠種糧收益，因為農民大多被“限制”在土地上，加上我國對糧食的需求，農民獲取經濟收益的渠道主要是通過糧食作物的種植，然而如果一個農民單靠種糧來獲得經濟收入，他每年所獲得的種糧收入是不能滿足基本的生活需求的。農民基本的生活需求除了解決溫飽問題外，還有子女的教育問題以及養老等問題，農民在生活方面的支出會高于農民種糧所帶來的收益，從這一角度講，種糧經濟收益也關乎到農民的生計問題。據國家統計局發布的數據顯示，2011年-2012年間，農村居民家庭平均每人消費支出呈現上升趨勢(包括農村居民家庭的食品消費支出、衣著消費支出、居住消費支出、家庭設備及用品消費支出)，隨著經濟的發展，農村居民對生活質量的提高也有了一定的訴求，除了基本的衣食住行外，農民對文娛方面的消費也占有一定的比例，因此，農民會基于自身的需求在家庭收入來源方面做出一定的選擇，不會單純通過種糧來滿足自身的生活所需(圖2)。

圖2 農村居民家庭各類消費支出

2.農民對種糧成本與收益的權衡

農民種糧收入的多少主要受種糧成本與糧食價格的影響，種糧的直接成本主要有土地成本、農資⑨成本和人工成本，而對農民影響比較大的則為農資的成本，近年來，隨著農資生產價格的不斷上升，農民的種糧成本也在不斷增加，另一方面，農產品的收購價格比較低且呈現下降趨勢。農民在種糧成本與種糧收益之間的權衡使得多數農民進一步看清了糧食市場的形勢，種糧成本的不斷上升和糧食收購價格的下降將直接減少農民的種糧積極性。根據國家統計局統計的數據顯示，在2015年與2014年間，農業生產資料價格指數有所上升，小麥、稻谷、谷物等糧食作物價格均有所下降，這在一定程度上說明了種糧收益與種糧成本之間存在一個差值，而這個差值也正是影響農民種糧積極性的主要原因(圖3，圖4)。

圖3 農業生產資料價格類指數(上年=100)

圖4 農產品生產價格指數(上年=100)

3.農民在種糧與其他行業之間所做出的比較利益的選擇

隨著經濟的發展和社會生活水平的提高，人們對除主要糧食作物(如小麥、玉米)以外的農作物產品的需求越來越旺盛，這就直接導致了這些農產品的收益大幅增加，進而會促使農民在種植農作物品種方面選擇能帶來較大收益的蔬菜、瓜果等經濟作物(2012年—2014年我國瓜果類種植面積呈穩步上升趨勢)。此外，據國家統計局統計的數據顯示，很多農村中外出務工的人數呈現比較高的增長趨勢，外出務工所獲得的收入較農業純收入來說比較高，農村居民家庭平均每人工資性純收入、家庭經營純收入都高于農村居民家庭平均每人農業純收入，因此農民在其他行業(養殖、瓜果種植、外出務工等)與種糧之間所做出的比較利益的選擇，即更多的農民從事其他行業以獲得經濟來源，將會影響到主要糧食作物的生產，進而減少主要糧食作物的產量(圖5，圖6)。

圖5 2012-2014瓜類種植面積

表4 農村居民家庭平均每人收入分類

三、鼓勵糧食種植的對策建議

(一)提高農產品收購價格，有效控制農業生產資料的價格高漲

國內的糧食價格主要受供給量和需求量的影響，因此，對于國內的糧食價格，國家的宏觀調控和市場的基礎性作用都是必不可少的。為進一步激發農民的種糧積極性，國家應該在新糧上市時提高糧食最低收購價格的標準，完善糧食最低收購價格政策，提出了最低的糧食收購價格標準，在一定程度上會起到保護糧價的作用。

圖6 農村外出務工人員及收入

農業生產資料價格的不斷上升將會增加農民的種糧成本，進一步削弱農民的種糧積極性，因此，有效的控制農資生產價格上升是必要舉措。關于農業生產資料的價格控制，政府以及相關部門應協同合作，對于農資無節制漲價的部門加以正確的引導，力將農資生產價格控制在合理的范圍內。根據價格的影響因素——供需影響價格，政府可鼓勵農資產品生產行業的增加，這樣會增加農資產品的供應，當農資生產資料處于“供不應求”的狀態時，其價格可能會有所下降，另外，也可通過“變廢為寶”的渠道確保農作物的生產，拓寬農業生產資料供應渠道。

(二)完善市場監管機制，增強農民在市場中的話語權

市場信息對于農民來說是相對比較閉塞的，而這也正是農民在市場上經常“吃虧”的原因之一，因此，應進一步完善市場監管體系，保護農民在市場這個大環境中的權益，建立和完善以糧食為重點的國家對農業的保護體系。政府相關部門應加強對市場的監管，對于市場中存在的不公平現象應給予高度的重視，此外，政府應支持農村地區建立相關的糧食流通中介組織，以便為種糧農民提供及時的糧食市場信息，增強農民的市場預測能力。相關部門可在農村地區建立一種服務于農民的社會組織，這種社會組織應有政府的支持與鼓勵，以幫助農民了解市場信息、把握市場機遇、開拓糧食市場，促使農民去認識市場，促使農民自身提高對市場的適應能力和應變能力，主動為農民走向市場提供有效的服務。

(三)政府應真正落實種糧激勵性政策，力做農民利益的“保護傘”

政府在作出一項政策的同時，不僅要積極落實這一項政策的實施，更重要的是看這種政策實施的過程和結果，應盡可能地做到過程和結果的相統一，要注重政策實施后的反饋，對于實施過程中出現的問題應加以及時的調整和修正，將政策實施責任落實到一個單位甚至是一個人，加強對農民種糧收益的重視，也即加強對農民生活的重視，真正落實種糧激勵性政策。

此外，應建立和完善農村社會保障體系，不可否認的是，隨著經濟的發展農民的收入確實有所增加，但對于高昂的醫療以及教育等方面的支出，農民仍承受著比較大的負擔，因此，建立一個完善的農村社會保障體系是十分有必要的。如果農民在養老、子女教育問題上仍具有比較大的負擔，那么在主要糧食作物的生產上可能會投入比較少的精力，這無疑影響農民的種糧積極性，我國是人口大國，農民占有相當大的比例，即便農民對于國家和社會的付出并不是特別顯著，但是農民所承擔的是口糧的生產，對于國家糧食安全問題至關重要，因此，政府應重視農民的種糧收益，關注農民的生活以及生存問題，解除農民的后顧之憂，讓農民安心從事農業生產，積極投入到主要糧食作物的生產中。

注 釋：

①國家統計局農村司高級統計師黃秉信。

②全國政協常委陳錫文 2016年兩會·記者會。

③山東省人民政府辦公廳關于貫徹國辦發[2015] 59號文件。

④趙小菊 《糧改飼，農民畝均增收275元》大眾日報 2016年9月18日。

⑤“山東玉米價格最新行情2016：后期玉米價格不容樂觀”來源：www.cnjidan.com 2016年11月03日。

⑥“2015年1月份山東糧食進口數據分析”來源：中國產業發展研究網 2015年03月25日。

⑦《山東省人民政府關于對種糧農民實行直接補貼的通知》 來源：山東省人民政府 2004年03月19日。

⑧作者：張忍 《資本下鄉背景下的農民生存困境和出路》 江西財經大學財稅與公共管理學院 2017年9月。

⑨農資：農業生產資料的簡稱，是指包括農作物種子、農藥、肥料、飼料和飼料添加劑(含漁用)、種畜禽、牧草種子、食用菌菌種、獸藥、農機及零配件、水產苗種、漁藥、漁機漁具等農業投入品的總稱。