白宮國會攻與防：彈劾美國總統，成功率為零

陶短房 陳勁松

10月31日，在美國華盛頓，美國國會眾議長佩洛西主持針對總統特朗普進行彈劾調查程序的決議案投票。

美國前國務卿希拉里·克林頓不喜歡特朗普，這已經不是什么秘密了，她此前就曾批評特朗普政府“是一個徹頭徹尾的災難”。民主黨發起對特朗普的彈劾后，第二天，希拉里就在推特發聲支持。

“美國總統背叛了我們的國家。”希拉里在推特中呼吁，“我們必須采取行動，他對那些使我們強大和自由的事物來說，是一個明確而現實的危險。我支持彈劾。”

隨著第二個告密者的出現，特朗普面臨彈劾的風險越來越大。包括《經濟學人》、CNN在內的多個民調顯示，超過一半以上的美國人認為應該彈劾特朗普，很多共和黨參議員也表示要慎重考慮投票問題。在眾議院議長南希·佩洛希推動下，彈劾進程正在加速。

幾乎每屆美國聯邦國會開幕，都會有人發起針對聯邦官員的彈劾案，包括針對總統的彈劾，但立案者寥寥，成功者更少。

迄今被聯邦議員發起過彈劾動議的總統共有8位：約翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德魯·約翰遜、尼克松、克林頓、小布什、奧巴馬，以及現任總統特朗普。

也就是說包括特朗普在內，最近連續4任美國總統都遭到過聯邦議員的彈劾動議威脅，而此前尼克松更是在任期內被反復動議彈劾多次。這些彈劾動議中，真正走到“國會調查”步驟的只有4宗：1868年針對約翰遜、1974年針對尼克松、1998年針對克林頓，以及這一次針對特朗普的彈劾調查。走到投票的只有兩位。

總統犯下什么罪會遭到彈劾？彈劾該如何進行？這些問題的答案都在45年前的一份文件里，這份文件的作者之一就是希拉里·克林頓。

1974年，為了給彈劾總統尼克松找到理論依據和實現方式，她和另外兩位年輕律師合作撰寫了這份彈劾備忘錄《彈劾總統的憲法依據（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment）》，不過當年尼克松在彈劾之前就宣布辭職，讓屠龍術無用武之地，這份文件被埋在了國會。

具有諷刺意味的是，1998年，這份文件被共和黨人興高采烈地復活，用來彈劾她的丈夫比爾·克林頓，好在民主黨參議員的支持足夠堅定，讓克林頓逃過一劫。現在，這件武器再度被民主黨人操起，指向特朗普。

10月2日，71歲的希拉里與女兒切爾西一起來到ABC《早安美國》的節目現場，接受女主持人艾米·羅巴赫的采訪，期間，自然談到了針對特朗普的彈劾。

“我認為有關烏克蘭的證據無可辯駁，因為它直接出自白宮”，希拉里表示并不擔心眾議院議長佩洛西領導的民主黨人對特朗普進行彈劾調查時越權，“但得出彈劾結論之前，調查應該深入下去”。

大概很少有人像希拉里那樣，對彈劾有著豐富的經驗。攻防雙方的陣營，她都曾參與過。在克林頓遭彈劾期間，希拉里領導團隊，頂住了針對丈夫的彈劾危機，更早之前，她還親自參與了對前總統尼克松的彈劾工作。

可以說，這一次針對美國總統的彈劾，雖然希拉里并未具體參與其中，卻以這樣特殊的方式，發揮了其影響力。彈劾特朗普，希拉里是有著特殊貢獻的。

約翰遜

尼克松

彈劾總統，成功率為零

針對布坎南的彈劾動議，雖然沒有進入彈劾程序，但也有其意義。

1860年初，民主黨籍總統布坎南片面袒護南方蓄奴州，共和黨籍眾議員科沃德在眾院發起對總統的彈劾動議。由于當時針對“如何彈劾總統”的規則解讀并不清晰，科沃德惟恐直接彈劾其“包庇蓄奴州”會因“不構成足以彈劾之犯罪”被駁回，轉而彈劾布坎南“貪腐、濫用權力、在總統大選中賄賂選民和議員”。

1860年3月5日，眾院就是否彈劾布坎南舉行投票，結果以115票對45票通過“分兩步走”的折衷決議，即同意“開始”彈劾案程序，但先成立了一個由5名議員組成的調查委員會。

原本共和黨人認為，只有區區四五名成員、且共和黨人占多數的科沃德委員會，至少能通過“國會調查，向參院遞交彈劾案”的第一步程序，不料委員會閉門討論到1860年6月，最后得出了“被控丑聞和彈劾無直接關系”的結論，布坎南彈劾案不了了之。

此后眾院汲取教訓，將“國會調查”放在眾院表決之前而非之后。如果照這個修改版程序，布坎南彈劾案至少可以順利提交參院表決。

真正被認為首次進入彈劾程序的是針對總統約翰遜的彈劾案。約翰遜原是副總統，林肯遭到刺殺后轉正。他上任后，引發國會不滿的，同樣是南北方沖突。共和黨里激進派掌握了國會，希望對南北戰爭中脫離聯邦的南方各州進行嚴厲責罰。而民主黨人總統約翰遜則反對用激進手段解決南方問題。

約翰遜與國會之間的沖突愈演愈烈，甚至總統在內閣官員的任免上，國會都要阻撓。最終國會激進派認為，必須要把總統趕下臺。國會眾議院里的激進派對約翰遜提出十一項罪名，包括總統未經國會同意撤銷內閣官員職務、批評國會有損國會榮譽等，還有一些捕風捉影的罪名，如酗酒打人。

但最后，在所有罪名的投票中，54個投票表決的參議員，35人投下贊同票，差一票未到三分之二。據記載，當時很多反對彈劾的議員，都受到巨大壓力。不管走到哪里，都有人要求他們投贊成票。但最后，這些議員頂住壓力，約翰遜也逃過了彈劾。

有美國媒體認為，這不僅是美國第一次進入正常程序的總統彈劾案，而且是美國政治史上一個重要轉折點：約翰遜如果真的遭到彈劾，那就意味著，總統必須得到國會的認可才能夠工作。約翰遜的勝利，等于鞏固了總統的權威。

尼克松彈劾案始于1973年的“水門事件”。1973年10月30日，眾院司法委員會開始進行“委員會調查”，以便認定彈劾是否具有充足理由。第一次委員會投票結果為21？誜17，結果對尼克松不利，且不少國會共和黨人倒戈。在之后針對調查報告進行的表決中，更是出現絕大多數共和黨議員倒戈的情況。

最終，以民主黨籍眾議員布魯克斯為首的7人小組（3名共和黨籍、4名民主黨籍眾議員）提出了彈劾尼克松的5項指控。

在之后1974年眾議院的表決中，其中三項指控獲得通過。

眾議院通過后，彈劾案要進入參議院階段。參眾兩院共和黨領袖都覺得，這位共和黨的總統兇多吉少。鑒于此，尼克松會晤副總統福特表示愿意辭職。隨后，他公開辭職，而接任總統的福特則赦免了尼克松的罪責。

盡管彈劾案至此已毫無意義，但眾院仍對長達528頁的司法委員會最終報告進行表決，結果是412票贊成，3票反對，這次投票實際上證實了共和黨議員此前對尼克松的警告預言——如果訴諸彈劾表決，他勢必成為首個被彈劾成功的美國總統。

第三次彈劾距離今天并不遙遠：1998年12月19日，因與萊溫斯基性丑聞東窗事發，克林頓被專門委員會提交對聯邦大陪審團說謊、妨礙司法公正、提供偽證、濫用總統權力四項彈劾。在眾院表決中，前兩項彈劾以接近票數勉強通過，后兩項未能通過。隨即，在眾議院獲得通過的兩項彈劾案被提交參院表決，分別以45票對55票、50票對50票的表決結果，未能達到三分之二的彈劾通過多數，克林頓躲過彈劾，有驚無險地任滿了自己的第二個任期。

回看這幾次針對美國總統的彈劾案，嚴重程度各不相同，但結果都未能最終通過彈劾。簡單說，自美國建國以來，總統彈劾案的彈劾成功率，至今仍然是零。

彈劾總統，為何這么難？

說到彈劾美國總統之難，首先要談及“彈劾”在美國的法律依據，以及法定程序。

美國法律規定，彈劾的范疇為聯邦和州兩級官員，包括選舉官員、任命官員和所有在兩級政府機構內任職的“文職人員”——也就是說，軍人是不能被彈劾的。

不過豁免彈劾的軍人，僅限于現役的、在美國聯邦機構任職的軍官，而警察、法官等非現役軍人的“制服官員”仍然可以被彈劾。事實上，聯邦一級成功被彈劾官員中，占比最高的就是法官，而州一級有兩位數警官被成功彈劾。

無論彈劾美國總統還是州議會議員，其法律依據都是一模一樣的。

美國聯邦憲法規定，眾議院是提出彈劾案的唯一法定機關;參院是擁有審核彈劾案、并對彈劾對象作出最終裁決的唯一法定機關。同時，憲法第二條第二款規定，美國聯邦總統在遭彈劾期間，無權對犯罪者行使豁免權;第二條第四款規定，只有“被眾院認定犯有叛國罪、賄賂罪或/和其它重罪/輕罪”者方可被彈劾。

最后一條對彈劾構成極大制約。照字面解釋，總統只有被司法定為犯有刑事罪，才能遭彈劾，而總統在任職期間又享有司法豁免權，意味著不會被定罪，也無法被彈劾。

針對此，美國首任財長、著名司法專家漢密爾頓撰寫了第一部針對憲法相關原則的解釋性著作《聯邦紀律》，其中第65條就“適用彈劾的罪行”作出解讀，稱只要“公職人員犯有因濫用公權力、或足以導致某些公眾信任被破壞的行為”，且這些行為“具有政治性，并能立即對社會本身構成傷害”，就可以成為被彈劾的對象。

此后美國參眾兩院又陸續推出《杰斐遜手冊》（1801年時任參院議長杰斐遜為規范參院行為而制訂的系列準則之一）、《眾院規范》（由參院議員為眾院議員編寫的行為規范守則，每屆眾院開幕都會重新制訂）、《彈劾總統的憲法依據》（專門應對尼克松彈劾案而制訂，此后多次被修改、補充，目前版本系2015年10月最后修訂的）。

按照上述補充、解釋和規范守則，對一名政府官員的彈劾必須滿足以下三項條件：當事人不當超越或濫用職權;當事人從事過與所擔任公職職能、宗旨不符的行為;當事人為不正當目的或個人利益濫用職務所賦予的公權力。

即便解決了這個問題，通過門檻仍然很高。

針對被彈劾者的“國會調查”要提交眾院表決，必須針對彈劾案形成簡單多數，方能將彈劾案提交給參院進行裁決。

提交到參議院的彈劾案將由美國首席聯邦大法官（彈劾總統）或副總統兼參院議長（彈劾其它聯邦高官）主持，只有贏得2/3多數票同意，方能完成對被彈劾者的彈劾。

整體梳理流程后就會發現，參議院裁定彈劾成立所需條件太苛刻，要求2/3多數贊成方能通過，而參議院僅100個席位（每個州兩席），通常沒有一個黨能獲得2/3的議席多數，除非爭取到足夠的另一黨派議員。在黨派分明的大多數情況下，希望有足夠議員倒戈，近乎天方夜譚——一旦出現這種特例，則必然是類似“水門事件”這樣的驚天丑聞。這種情況下，總統多半會如尼克松一樣主動請辭，以免被弄到參院表決上出丑，想“堂堂正正”通過彈劾罷免總統，自然也就更難了。

而且，彈劾總統牽扯到方方面面利益和各種考量，反對黨及其議員也會反復考慮、平衡，以免彈劾不成反倒激起選民、尤其搖擺選民的逆反心理，或促使對方支持者同仇敵愾，反倒影響本黨下次選舉的選情。

正因如此，被議員提交彈劾動議的美國總統中，真正進入彈劾程序的迄今不過半數。如此看來，要想彈劾特朗普，真是談何容易。

（王柯薦自《看天下》）

克林頓與希拉里