做好法律監督“守夜人”讓檢察建議發揮更好的作用

高琳

2019年3月12日，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大二次會議上所作的工作報告中，提到2018年10月19日向教育部發出的“一號檢察建議”，這份《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》直指校園安全管理不嚴格、教職員工隊伍建設不規范、學生法治教育缺位等問題，建議進一步健全校園預防性侵害的制度機制。

這是最高檢首次直接向國務院組成部門發送的檢察建議。“一號檢察建議”發出后，教育部高度重視，隨之全國二十多個省（區、市）的教育主管部門據此采取積極舉措，有力促進了對未成年學生保護的加強。

檢察機關作為我國法律監督的“守夜人”，對于社會主義法治建設具有不可推卸的職責，而檢察建議就是檢察機關發揮法律監督職能的一種重要途徑，是檢察機關以其法律監督職權參與完善社會治理，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。首先，檢察建議是檢察機關為促進法律的正確實施、促進社會的和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合具體辦案情況而提出的建議。其次，檢察建議是檢察機關參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護公共利益的重要方式。事實上，檢察建議并非全新事物，它在我國經歷了不斷發展的歷程。1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》中，檢察機關將檢察建議作為一般監督的形式；1995年《中華人民共和國檢察官法》則明確規定了檢察建議制度；2001年《最高人民檢察院關于刑事抗訴工作的若干意見》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》將檢察建議確立為訴訟監督的方式；2009年最高檢的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，將檢察建議作為參與社會治安綜合治理、預防和減少違法犯罪的延伸性工作方式；2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《行政訴訟法》在審判監督程序中增加規定了檢察建議，正式從立法上將其確立為檢察機關履行訴訟監督職責的方式；2018年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，專門增加規定了檢察建議作為人民檢察院行使法律監督職權的方式，并明確了對人民檢察院依法提出的檢察建議，有關單位應當予以配合，并及時將采納檢察建議的情況進行書面回復。

檢察建議制度順應了我國全面推進依法治國的戰略部署。目前我國正處于加快建設中國特色社會主義法治國家的進程之中，黨的十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。習近平總書記在對《決定》的說明中專門強調，“作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度，完善檢察建議工作機制入手。”由此可見，檢察機關發揮的作用將越來越重要，檢察建議被上升到立法層面，從訴訟領域走向廣闊社會領域，也將發揮越來越重要的法律監督作用，它不僅保障訴訟依法進行、監督行政執法，還參與社會綜合治理，維持社會穩定。檢察建議機制的法治化更是法治國家全面推進的必然要求。

近年來，各地檢察機關認真落實最高檢部署，充分運用檢察建議履行法律監督職責，在推動有關部門完善制度、查漏補缺、消除隱患，促進規范執法、司法行為，服務保障民生，參與社會綜合治理方面發揮積極作用，取得了良好的效果，但也存在著如適用范圍不清、管理不規范、對策措施缺乏可行性、監督效果不理想等不足。

積極探索提升檢察建議質效的有效途徑，在檢察工作中制發更具實效性的檢察建議，仍然任重而道遠。