論中國古代的行政組織法

張晉藩先生創辦并指導

中國古代行政法歷史悠久，博大精深，在中華法制文明中占有重要地位。行政機關的組織法是中國古代行政法的主要成分。

戰國時期，隨著官僚制度取代世卿制度，行政機關組織法逐漸充實，睡虎地秦墓竹簡中已經展示了秦統一前行政立法的概貌。如屬于官吏的任用、銓選、調任、考察以及職掌的法律有：《置吏律》《除吏律》《除弟子律》《內史雜》《司空》《效律》；屬于戶籍與賦役管理的法律有：《傅律》《徭律》《戌律》；屬于經濟行政管理的法律有：《墾草令》《田律》《倉律》《藏律》《廄苑律》《牛羊課律》《關市》《金布律》《工律》《工人程》《均工》《司空》；屬于軍事行政與司法行政的法律有：《軍爵律》《中勞律》《敦表律》《公車司馬獵律》《尉雜律》《捕盜律》《封診式》。

秦統一以后，為確立專制主義中央集權制度，加強了行政立法。譬如，建帝制，置郡縣，改官制，統一文字、度量衡和幣制等。而以律為行政法的法律形式，也反映了法制處于初期階段的一種特色。

至漢代，隨著專制主義中央集權制度的鞏固，漢律六十篇中行政法律較秦時有所發展，《朝律》就是一部集中的行政法律。

唐代是中國古代的盛世，國家體制已經達到成熟和定型，有關行政機關的編制法已經達到法典化的程度。如玄宗時期歷時十六載制定的《唐六典》，就是一部代表作。《唐六典》是唐代具有行政法典性質的法律文獻，也是開創的一種法律規范形式。它以唐代官制為綱目，分卷記述中央三師、三公、尚書都省，吏、戶、禮、兵、刑、工六部，門下、中書、秘書、殿中、內侍五省，御史臺及太常、光祿、衛尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農、太府九寺，國子、少府、軍器、將作、都水五監，十六衛；太子東宮府率，諸王公主府邑；地方三府、都督、都護、州、縣等行政機構。詳述各官職司、品秩、官員編制、職責范圍、行政管理的基本原則、方式和規程，以及各行政機關之間的關系，每一官署、官職的歷史沿革。從此典律分野，在封建法律體系中出現了行政法的獨立分支。《唐六典》的制定不僅是唐代立法活動的卓越成就，而且對后世行政法的發展也有著深遠的影響。除《唐六典》外，在有關的令、格、式中也規定了一系列行政法規范，標志著封建行政法的重大發展。

宋朝在加強中央集權的基本國策指導下，建立起龐大的官僚機構，并改革行政管理體制。為了確認新的行政管理體制，維系國家機關之間的相互關系和有效的運轉，頒布了一系列行政立法，除《宋刑統·職制律》二十二門中有關綜合性的行政法律外，還制定了與行政編制相關的一些法律。南宋頒行的《慶元條法事類》中，也收錄了有關行政機關編制法的法規。保留至今的還有《吏部七司法》殘卷和《景定吏部條例》。

明朝建立以后，為了“以累朝典制，散見于簡冊卷牘之間，百司難從查閱，民間無法悉知”，孝宗弘治十年（1497年）開始纂修《會典》，至弘治十五年修成。會典取材于明朝官修律、令、禮、式、憲綱和諸司檔案籍冊，內容廣博，記述詳備，是“輯累朝之法令，定一代之章程”的大經大法，因而受到最高統治者的重視。《大明會典》的體例，基本沿襲《唐六典》，以六部官制為綱，按宗人府、六部、都察院、六科、各寺、府、監、司的次序，分述各行政機關的職掌和事例。但它與《唐六典》有所不同，不單純是行政法律的匯編，而且是天下臣民遵守力行的，具有行政法典性質的重要法律，它是明朝立法的重要成就，也為清代五朝會典的制定提供了先驗。

清朝康熙帝親政以后，為了使國家機關的活動有典有則，下詔仿明會典起草清會典，歷時6年完成，史稱《康熙會典》。《康熙會典》是清朝正式頒行的第一部具有行政法典性質的大法。按以官統事，以事隸官的體例分列宗人府，內閣，吏、戶、禮、兵、刑、工六部，理藩院，都察院，通政使司，內務府以及其他寺、院、府、監等機構分目，首尾相銜，內容詳備。

康熙帝以后，雍正十年（1732年）編成《雍正會典》。雍正帝在會典的御制序中說：“朕纘承寶位，體皇考之心以為心，法皇考之政以為政。其有因時制宜，更加裁定者，無非繼表述事之意，紹聞衣德之思，爰允禮臣蔣廷錫所請，命閣臣開館纂修，自康熙二十六年（1687年）至雍正五年（1727年），所定各部院衙門禮儀、條例悉行檢閱，照衙門分類編輯。凡經九載，篇帙告竣，于是圣祖仁皇帝臨御六十余年，立綱陳紀之端，命官敷政之要，首末完具，燦然如日星之炳照，與虞書周禮，并垂不刊。”

乾隆十二年（1747年），乾隆帝下令重修會典，從清太祖努爾哈赤起，迄至乾隆二十七年（1762年），上下百余年，內容較康熙、雍正兩朝會典完備。凡涉及廟壇、職方和地理均附有圖表。同時鑒于“例可通，典不可變”，惟恐典例并載使后人“妄相牽引，無所適從”。因此將附于各條的則例分出另編。按照以典為綱，以則例為目，使典例既不相混，又互相補充的宗旨，撰成《乾隆會典》一百卷，《乾隆會典則例》一百八十卷。這是《乾隆會典》有別于康熙、雍正兩朝會典的變革之處。從《乾隆會典》起，“以典為綱，以則例為目”，分別編輯，成為固定的體例。

乾隆以后，嘉慶六年（1801年）續修會典，于嘉慶二十三年（1818年）完成會典八十卷，事例九百二十卷，圖一百三十二卷。《嘉慶會典》改《乾隆會典則例》為事例，事例的編制方式和范圍一如則例。

光緒十二年（1886年）以《嘉慶會典》為基礎，重修會典，于光緒二十五年（1899年）編成《光緒會典》一百卷，事例一千二百二十卷，圖二百七十卷。《光緒會典》在清朝會典中時限最長，篇幅最大，是清會典的最后形態。

《大清會典》詳細記述了清代自開國至光緒朝，各級行政機關的職掌、事例、活動原則與有關制度，典例互補，并輔以圖說，涉獵極為廣泛，多屬“禮樂刑政大端”“經久常行之制”。如同《乾隆會典》凡例所說：“以典章會要為義，所載必經久常行之制。滋編于國家大經，官司所守，朝野所遵，皆總括綱要，勒為完書。”清人評價會典說：“皆百官奉行之政令，諸司分列之職掌”“蓋憲章法令，國有《會典》，官有案牘，其事由上而下，故天下道同”。

清朝有關行政機關編制法，除會典外，更集中體現在各部院的則例上。清朝為使部院政務活動規范化，責成各部院纂修則例。則例是詔準的各衙門的章則事例，是各衙門的組織法和辦事的依據。