比較法視角下淺析我國能源法體系的發展與完善

劉雪瑩 徐笑鋒

上海海事大學

0 引言

在全球金融危機的影響下，中國經濟正面臨著三重連鎖反應的困境：外向型經濟遭遇嚴重擠壓；高速經濟增長對能源需求的極度膨脹；擴大的能源消費引發氣候環境的破壞。所以，經濟轉型、能源安全、氣候變化是當今中國亟待解決的嚴峻的現實課題。當前，國際上唱響以能源效率革命與清潔能源革命為主要內容的能源革命，在中國已經正式演繹成為能源生產革命、能源消費革命、能源科技革命和能源體制革命。但目前，建構在傳統能源基礎上的包括能源法律與能源政策在內的頂層設計已經嚴重制約了能源革命的生成與發展，因此，破除制度瓶頸首先就要破除法律和政策的瓶頸。

能源問題事關我國經濟發展、社會穩定和國家安全。任何重大的社會變革中，法律都具有明顯的作用，甚至可能“直接影響社會變遷的性質和速度[1]”。黨的十八屆四中全會強調，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會的發展。當前，從總體上看，我國能源立法還處于初期發展階段，沒有形成統一完備的能源法體系。我國國民經濟和社會發展的《第十二個五年計劃規劃綱要》指出：要堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境、加強國際互利合作，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟的現代能源產業體系。在《能源法》即將出臺的背景下，對比西方發達國家成熟立法模式，將為我國《能源法》的完善立法提供更多寶貴經驗。

1 我國能源法體系的立法現狀

從總體看，我國能源立法還處于初期發展階段，尚未形成統一完備的能源法體系。從上世紀80年代開始，國家陸續頒布了能源方面的行政法規和地方性法規，比如《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等，還出臺了《煤炭生產許可證管理辦法》、《解決用電管理辦法》等相關配套措施。這些法規的出臺，對于指引單個領域的能源開發具有指導意義，但是，如此的法律規范仍存有明顯的弊端，主要體現在以下三個方面：

1.1 能源法體系不健全，缺少一部《能源基本法》

《能源基本法》是在我國能源法體系中，由國家立法機關制定的與各單行能源立法相對應，能夠體現能源法律的共同價值，具有基礎性和綜合性的法律[2]。《能源基本法》主要是規范能源開發利用和管理基本活動的立法，主要規定國家能源立法的目的、國家能源戰略、能源管理體制、基本能源法律制度、能源國際合作、能源法實施的監督與保障等方面的問題。但是，目前出臺的數部法律規范都是以處于下位法的單行法，而且多數采用規章的形式，導致法律效率不高。這就導致能源單行法之間、能源單行法與其他法律規范之間沒有《基本法》協調，出現問題時，沒有基本的指導原則；出現新生事物時，也沒有可以依據的基本法律原則。我國《能源法》的研究起草工作從2006年開始，2007年年底形成《能源法》（征求意見稿），通過新聞媒體等渠道向社會廣泛征求意見，2008年底由國家發改委報送至國務院，但是截至目前，《能源法》仍處于廣泛征求意見的階段，仍無具體出臺的時間表。

1.2 具體能源法覆蓋范圍不完整

目前已出臺單項《能源法》不完整，如《石油天然氣法》和《原子能法》長期缺位。從理論上講，不可再生能源法至少包括專門的《煤炭法》、《石油天然氣法》和《原子能法》，但是目前專門的不可再生能源法只有一部《煤炭法》，對于石油天然氣和原子能領域主要依靠政策性規定進行調整。究其原因，在于對《礦產資源法》范疇的錯誤界定。“《礦產資源法》及其配套法規所規定的礦產資源開發利用規制的共性問題，而無法針對性地處理油氣資源的特殊問題。盡管石油天然氣資源勘探和開采可以適用《礦產資源法》及配套規定，但石油天然氣產業是集天然氣勘探、開采、輸送、加工煉制、供配、消費、貿易為一體，其中一些重要環節是《礦產資源法》及其配套規章無法調整的。”[3]同樣，對于原子能也存在類似問題，原子能開發利用的安全和防止核擴散問題，遠超出《礦產資源法》所及范疇。所以，完善具體能源法的覆蓋范圍勢在必行。

1.3 《可再生能源法》的分類不夠細化

2005年我國頒布了《可再生能源法》，其后制定了一系列配套的政策法規。現行《可再生能源法》作為我國當前可再生能源開發利用領域的基礎性法律，能歸納所有可再生能源的共性，提供原則性的法律指導。但是，這種立法模式也存在著明顯的缺陷。眾所周知，可再生能源涵蓋太陽能、風能、水能、潮汐能、地熱能等多種不同類型的能源，每種能源的存在狀態、開發利用的技術要求、法律技術等存在一定的差異，如果僅有一部概括性立法，而沒有具體能源的針對性立法，那么《可再生能源》在實際中難有真正的用武之地。從長期的實踐經驗看，地方主要依靠相關產業政策和政府規章的規范促進有關能源事業發展，所以立法機關應該盡快完備可再生能源的具體立法。

2 以美國和歐盟為例，能源法律體系的比較法研究

國家能源法律主要是指國家對能源生產、運輸、消費、合作和發展等領域產生重大影響的法律制度和政策。美國和歐盟是世界主要的能源生產國和消費國，能源法律制度對世界能源安全有重要作用。比較研究美國和歐盟的能源法律體系對于完善我國能源法律體系具有重要的意義。

2.1 美國能源立法概述

美國是世界上能源消費的第一大國。美國能源法的創立與完善始終是以保障能源安全利用為中心，利用各種優勢進行能源貿易和能源投資，控制世界能源的生產、交易、運輸、開發和利用，以達到本國利益的最大化[4]。從聯邦看，有以《1978國家能源法》、《1980能源安全法》、《1992國家能源政策法》、《2005國家能源政策法》為基本框架構成的體系，各州政府也制定了提高能源利用效率、節約能源、發展可再生能源的政策和法規。《1978國家能源法》主要涉及傳統能源，同時涉及了可再生能源立法內容；《1980能源安全法》通過提供資金支持各種能源的研發，充分利用各種能源減少本國對資源的依賴；《1992國家能源政策法》是為了重建美國能源市場，鼓勵國內石油生產，增加國內石油產量，支持并鼓勵增加石油供應和減少石油消費技術的研究與開發，減少對進口的依賴；《2005國家能源政策法》重點是通過和保障國家電網輸送能力，推廣清潔能源，保障國家能源供應安全；2005年后美國進一步加強能源安全，出臺了一系列法律政策限制油氣企業發展、開發替代能源、鼓勵可再生能源企業發展，為此聯邦政府提供更多的資金、稅收支持等。

美國作為世界第一強國，在能源上的問題遠不如其他國家嚴峻，但是在立法上卻絲毫沒有松懈。美國能源安全與發展的思路幾十年來保持一致，保證了國家能源安全的穩定，也促進了能源產業的持續發展。《2005年國家能源政策法》作為聯邦基本法律，僅用了四年時間就在兩院獲得通過，該法內容具體全面，有18章共計420法條，明文規定了各項強制措施。相比較，我國能源法律體系立法中存在兩大主要問題：（1）沒有一個明確貫穿始終的思路的指導，導致行政規章和地方政府規章對能源的規定松緊不一，不利于能源安全的穩定與能源產業的可持續發展；（2）《能源法》立法的進程太慢，我國《能源法》草案從2008年底送審至今仍然沒有出臺，《能源法》的缺位為能源市場的健康發展帶來諸多弊端。

2.2 歐盟能源立法概況

歐盟是目前世界上最大的能源進口者和世界第二大能源消費市場。歐盟經過幾十年的發展，逐步形成了一套比較完善成熟的能源法律與政策，各成員國也在基本的規范指引下建立了一整套能源生產、運輸、分配、交易等體系，基本保證了歐盟的能源供應安全。歐盟最早的法律規范出現在二戰后，當時歐盟百廢待興，基礎建設和工業恢復需要大量的能源保障，為此，20世紀50年代開始陸續出臺了一系列能源法。歐盟能源法律體系主要包括基本法和從屬法。基本法主要是指《歐洲煤鋼共同體條約》（《巴黎條約》）、《歐洲經濟共同體條約》、《歐洲原子能共同體條約》（統稱《羅馬條約》），它們是能源法的基本規范，也構成了歐盟的基本法律；從屬法主要是指歐盟各機關關于能源問題在各自職權范圍內指定的各種條例、決定、意見等。歐盟能源政策體系具有代表性的是1995年《歐盟能源政策》白皮書，2000年《為了歐盟能源供應安全的戰略》綠皮書、2006年《可持續、競爭和安全的歐洲能源戰略》、《歐盟新能源政策》、《歐盟能源綠皮書》等[5]。

歐盟的能源利用效率為全世界最高，并且歐盟一直重視節約能源和新能源開發。一方面不僅開發可再生能源，如太陽能、風能、地熱能、生物質能等，另一方面開發節能技術，提高資源利用效率。此外，歐盟的能源法律體系促進了內部能源市場的整合，統一了內部能源市場。這些對我國能源法律體系的完善具有非常重要的借鑒意義，首先，我國能源的結構單一，主要依靠煤炭、石油，可再生能源的開發利用尚不健全；其次，我國沒有完整健全的能源管理體制，各地市場分割、行業壟斷經營等現象層出不窮，嚴重影響了我國能源使用安全與利用效率。對此，我國立法者應該積極推動能源法律體系的盡快完善，打破地方政府之間的管理障礙，推動能源利用效率的提高。

3 發展完善我國能源法律體系

通過以上國內能源法體系現狀和西方發達國家能源法體系分析，對我國能源法體系的完善提出以下建議：

3.1 加快《能源法》的出臺

習近平總書記在2014年提出“四革命、一合作”的能源革命戰略思想，旨在通過推動能源消費革命、供給革命、技術革命、體制革命和全方位加強國際合作，保障能源安全。《能源法》的缺位不利于推動能源體制革命，只有將能源革命戰略提升到法律層面，才能為其提供有效的保障。《能源法》立法之艱難，根源在于多頭管理、部門利益難以協調。能源產業鏈的管理職責分散于國家發改委、能源局、國土資源部等15各部門，部門利益之爭使《能源法》的出臺一再擱淺。我國目前經濟法立法多采用部門立法形式，其優勢在于部門針對性和操作性強，但是缺點是易陷入部門間的利益糾葛，協調推薦非常困難。因此，要加快推動《能源法》的盡快出臺，必須構建超脫部門利益的高層次的工作機制[6]。

3.2 完善能源產業法的覆蓋領域

加快推進專門的《石油天然氣法》、《原子能法》的制定。當今，石油天然氣仍是我國的主要能源，但其開發利用的效率低下，相關產業結構不盡合理，安全保障程度較低，急需立法以理順監管體制。《石油天然氣法》的出臺對于合理開發、利用、節約和保護石油天然氣資源，實現石油天然氣資源的可持續利用，適用國民經濟和社會發展的需要，推動形成利于我國社會主義政治經濟建設發展的石油天然氣法律秩序具有重要戰略意義[7]。我國司法部近日已經公布了《中華人民共和國原子能法（征求意見稿）》，預示著籌備醞釀將近30年的核領域頂層法律即將出臺。人們迫切需要清潔能源。原子能法對于保護資源、環境和公眾健康，以及加速我國現代化建設等作用巨大。原子能法的出臺將對推動我國核能事業健康可持續發展，確保我國核能事業安全有序進行，維護我國負責任核大國形象具有重大意義[8]。

3.3 完善我國可再生能源法律體系的構建

當前我國應建立以《可再生能源法》為基礎，在可再生能源各種技術的分類立法和地方立法為主干，以其他相關立法和政策為補充的可再生能源政策法律體系。現階段有關可再生能源的立法主要集中在國家層面，各地可利用的可再生能源差異較大，并且地方立法暫未得到應有的重視，未來應因地制宜完善地方法律規范。近年來，我國可再生能源發展形勢喜人，但是擁有自主知識產權的先進技術和設備仍然鳳毛麟角。同時，各種技術的發展差異大、發展狀況不平衡，加強分類立法勢在必行。建議立法機構抓緊針對太陽能、風能、水能、生物質能等分別制定《太陽能法》、《風能法》、《水能法》、《生物質能法》等相關法律[9]。