政府股權(quán)投資基金在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的實(shí)踐及對(duì)策

陳麗娟 許寧

摘要：政府股權(quán)投資基金在集聚資本、培育企業(yè)、招引項(xiàng)目等方面能發(fā)揮較好的功能。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，特別是區(qū)級(jí)政府股權(quán)投資基金的具體運(yùn)作中仍存在一些問(wèn)題與不足。作者結(jié)合工作實(shí)際，從概況、意義、存在問(wèn)題等方面，對(duì)區(qū)級(jí)基金進(jìn)行了梳理和思考，有針對(duì)性地提出了一些有現(xiàn)實(shí)操作性的對(duì)策，以期充分發(fā)揮區(qū)級(jí)基金對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：政府股權(quán)投資;產(chǎn)業(yè)基金;引導(dǎo)基金;區(qū)級(jí)基金

2018年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中小企業(yè)面臨比以往更加惡劣的生存環(huán)境，加上抵質(zhì)押和擔(dān)保物不足、資產(chǎn)規(guī)模小、管理能力弱等內(nèi)因，企業(yè)發(fā)展步履維艱。股權(quán)投資業(yè)的發(fā)展在一定程度上緩解了企業(yè)“融資難”問(wèn)題，而且有利于吸引科技、人才、資本等高端要素集聚。市場(chǎng)化運(yùn)作的投資機(jī)構(gòu)并不排斥政府的引導(dǎo)和參與。建立政府股權(quán)投資基金可發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿放大效應(yīng)，加大社會(huì)資本對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投入力度，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置社會(huì)資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，有助于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

一、政府股權(quán)投資基金概況

股權(quán)投資基金是科技與金融緊密結(jié)合的產(chǎn)物，指以非公開(kāi)方式向特定對(duì)象募集設(shè)立的對(duì)非上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資并提供增值服務(wù)的非證券類投資基金。

政府股權(quán)投資基金是指由各級(jí)政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中小企業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域的資金，一般按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、分類管理、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)作。截至2018年底，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模1496億元，到位資金866億元。全省各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金與社會(huì)資本合作設(shè)立子基金590支，總規(guī)模為4060億元。子基金累計(jì)投資實(shí)體企業(yè)5715個(gè)，通過(guò)設(shè)立子基金和子基金投資項(xiàng)目?jī)杉?jí)帶動(dòng)，共撬動(dòng)社會(huì)資本合計(jì)11767億元。

股權(quán)投資基金分類：產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金、區(qū)級(jí)基金。產(chǎn)業(yè)基金中，政府出資一般以同股同權(quán)形式參與基金收益分配，部分政府會(huì)將一定的收益比例通過(guò)稅收返還或獎(jiǎng)勵(lì)的形式支付給基金管理人;引導(dǎo)基金一般作為優(yōu)先級(jí)，收取相對(duì)固定的回報(bào);區(qū)級(jí)基金專指配套參與省市產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金或社會(huì)基金的區(qū)級(jí)政府股權(quán)投資基金，或在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中結(jié)合地方實(shí)際，獨(dú)立設(shè)立的區(qū)級(jí)產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金。以浙江實(shí)踐為例，政府直接參與股權(quán)基金的形式主要有：產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金兩類。二者本質(zhì)相同，均為政府通過(guò)財(cái)政資金投入來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資本投向特定產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及階段，以達(dá)到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、扶持企業(yè)的目的。

二、政府股權(quán)投資基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及運(yùn)營(yíng)情況

1.產(chǎn)業(yè)基金

（1）省產(chǎn)業(yè)基金：浙江省金融控股有限公司，由浙江省政府投資設(shè)立，注冊(cè)資本120億元，著力打造金融資本投資與運(yùn)營(yíng)、政府基金運(yùn)作與管理、金融科技創(chuàng)新與服務(wù)三大平臺(tái)。2015年，省財(cái)政設(shè)立總規(guī)模200億元的省級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金，力爭(zhēng)通過(guò)3年努力，全省各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達(dá)到1000億元以上，通過(guò)與金融資本結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)資本投入10000億元左右，有效轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面推動(dòng)浙江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（2）市產(chǎn)業(yè)基金：杭州市金投產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司，是杭州市金融投資集團(tuán)有限公司下屬全資子公司，注冊(cè)資本5000萬(wàn)元，為專業(yè)產(chǎn)業(yè)類股權(quán)投資基金管理平臺(tái)，受托管理資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)100億人民幣，包括40億杭州產(chǎn)業(yè)投資基金、20億杭州信息產(chǎn)業(yè)基金、杭州各區(qū)縣區(qū)域基金等。

2.引導(dǎo)基金

杭州市引導(dǎo)基金，由杭州市高科技投資有限公司受托管理，是杭州市政府授權(quán)杭州市科技局出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資風(fēng)險(xiǎn)投資公司。已批復(fù)基金129支，基金總規(guī)模達(dá)174.66億，重點(diǎn)關(guān)注早期階段風(fēng)險(xiǎn)投資，通過(guò)讓利、調(diào)整收益分配關(guān)系等形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資的積極性，吸引風(fēng)投機(jī)構(gòu)落地杭州，為本土創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好的金融氛圍。杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，共到位10.72億元。杭州市天使投資引導(dǎo)基金，共到位7.84億元。

3.區(qū)級(jí)基金——以江干區(qū)為例

杭州市各城區(qū)設(shè)立區(qū)級(jí)基金，主要有與省市政府基金聯(lián)動(dòng)設(shè)立、與社會(huì)資本合作設(shè)立、獨(dú)立設(shè)立等形式，一般都采取參股子基金的模式，較少直投企業(yè)。

江干區(qū)先后投入2.25億元設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金，出臺(tái)《江干區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)投資基金管理辦法》、被投企業(yè)集聚區(qū)等政策，全市首創(chuàng)“產(chǎn)業(yè)園基金”合作模式，是杭州市最早設(shè)立區(qū)級(jí)基金的城區(qū)之一。基金運(yùn)作7年來(lái)，取得了一定成效，主要表現(xiàn)在：

（1）集聚了一批優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。江干區(qū)級(jí)基金與省市國(guó)有投資公司及華睿、賽富等知名投資機(jī)構(gòu)合作，出資2.2億元撬動(dòng)36.2億元基金落地，杠桿撬動(dòng)比例約為1：16.5，其中全省規(guī)模最大民營(yíng)投資實(shí)體“浙民投”、全省首只省市區(qū)三方合作的基金“先鋒基石”、全市首只市區(qū)聯(lián)動(dòng)的信息產(chǎn)業(yè)母基金“金投江干信息基金”等項(xiàng)目相繼落地。

（2）培育了一批優(yōu)質(zhì)潛力企業(yè)。合作的6只基金及其管理公司關(guān)聯(lián)基金已累計(jì)投資江干企業(yè)17家，投資額近8億元，其中筑家易網(wǎng)絡(luò)科技等企業(yè)獲得融資后得到快速成長(zhǎng)，有好數(shù)據(jù)深入?yún)⑴c省政府“最多跑一次”數(shù)據(jù)清洗與接口平臺(tái)建設(shè)，群核信息（酷家樂(lè)）連續(xù)兩年入圍杭州準(zhǔn)獨(dú)角獸企業(yè)名單，如涵控股已成功在美國(guó)納斯達(dá)克上市。

（3）招引了一批優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新項(xiàng)目。合作基金除直接投資江干企業(yè)外，還引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、基金公司落戶江干，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已合計(jì)引進(jìn)企業(yè)26家。其中哲信信息2015年引進(jìn)至今產(chǎn)稅超過(guò)9000萬(wàn)元，預(yù)計(jì)累計(jì)將為江干帶來(lái)億元左右稅收，華坤道威2016年引進(jìn)后，至目前產(chǎn)稅超3000萬(wàn)元;浙民投推薦的保新科技發(fā)展勢(shì)頭良好，已獲得多家知名投資機(jī)構(gòu)青睞。

三、設(shè)立區(qū)級(jí)基金的必要性及意義

區(qū)級(jí)地方政府設(shè)立基金有其的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又可通過(guò)基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、扶持企業(yè)。

1.擬投項(xiàng)目推薦。區(qū)級(jí)地方政府熟悉掌握屬地企業(yè)情況，可為投資機(jī)構(gòu)推薦擬投項(xiàng)目。

2.配套政策支持。區(qū)級(jí)政府可為被投項(xiàng)目、投資機(jī)構(gòu)提供人才、房租、稅收等方面的優(yōu)惠，因地制宜為其提供一站式服務(wù)。

3.優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚。區(qū)級(jí)基金的設(shè)立和參與有利于區(qū)級(jí)政府把握產(chǎn)業(yè)方向，引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)投向本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.初創(chuàng)企業(yè)扶持。可通過(guò)政府利益讓渡的方式引導(dǎo)和激勵(lì)投資機(jī)構(gòu)投向本地中早期項(xiàng)目，扶持初創(chuàng)企業(yè)。

5.財(cái)政方式轉(zhuǎn)變。區(qū)級(jí)基金的設(shè)立可轉(zhuǎn)變財(cái)政支出方式，“以投代補(bǔ)”，由過(guò)去直接的補(bǔ)、減等行政劃撥模式，向間接的市場(chǎng)化、專業(yè)化投資扶持模式轉(zhuǎn)變。

四、區(qū)級(jí)基金設(shè)立及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.從管理層面來(lái)看，區(qū)級(jí)基金與省、市級(jí)政府基金之間未形成良好的互動(dòng)機(jī)制。省、市、區(qū)三級(jí)基金的相關(guān)管理及運(yùn)作部門(mén)不盡相同，有以發(fā)改委、金融辦為主推進(jìn)的，也有以財(cái)政局、科技局為主推進(jìn)的，上下難以形成聯(lián)動(dòng)。

2.從地域限制來(lái)看，區(qū)級(jí)基金對(duì)投資機(jī)構(gòu)通常有投資本地的要求，增加投資難度。投資機(jī)構(gòu)通常投資區(qū)域較廣，在區(qū)級(jí)范圍內(nèi)給投資機(jī)構(gòu)設(shè)定一定的投資強(qiáng)度，局限于儲(chǔ)備項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量等因素，較難完成投資目標(biāo)。

3.從參股比例來(lái)看，區(qū)級(jí)基金在子基金中所占份額小，政治訴求可能不被滿足。區(qū)級(jí)基金通常有扶持本地重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的政策性目的，但由于區(qū)級(jí)基金在基金中只參股不控股，所占份額較小，且不參與基金管理及決策，對(duì)基金管理人約束較少，通過(guò)基金助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的通常難以實(shí)現(xiàn)。

4.從決策流程來(lái)看，區(qū)級(jí)基金決策進(jìn)程慢，與股權(quán)投資業(yè)的靈活性和及時(shí)性相違背。區(qū)級(jí)基金受行政體制限制，一般走政府行政決策流程，時(shí)間進(jìn)度較緩慢，與市場(chǎng)化基金的高效原則不相符合，貽誤合作時(shí)機(jī)。

5.從專業(yè)能力來(lái)看，區(qū)級(jí)基金運(yùn)營(yíng)部門(mén)通常不具備專業(yè)資本運(yùn)營(yíng)能力。區(qū)級(jí)基金多數(shù)委托給區(qū)政府部門(mén)下設(shè)的事業(yè)單位或者國(guó)有公司，具有明顯的行政色彩，難以辨識(shí)優(yōu)秀的基金管理人，更不具備挑選優(yōu)質(zhì)的被投企業(yè)的能力。

6.從激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，國(guó)資背景下的管理機(jī)構(gòu)較難實(shí)行市場(chǎng)化的創(chuàng)投激勵(lì)模式。區(qū)級(jí)基金業(yè)務(wù)對(duì)象包括參股基金及被投企業(yè)，投后管理專業(yè)性強(qiáng)且工作量大，但國(guó)資背景下的投資機(jī)構(gòu)難以以市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)給予管理人員相應(yīng)的激勵(lì)。

五、對(duì)運(yùn)營(yíng)區(qū)級(jí)基金的政策建議

1.三級(jí)基金聯(lián)動(dòng) 搭建基金合作體系

三級(jí)基金可相互參股，逐級(jí)放大財(cái)政資金。搭建人才交流平臺(tái)，區(qū)級(jí)基金管理人員可通過(guò)掛職、專項(xiàng)培訓(xùn)、基金合作等形式主動(dòng)向省市基金學(xué)習(xí)，省市將好的做法復(fù)制推廣至各區(qū)（縣），盡量讓區(qū)級(jí)基金少交“學(xué)費(fèi)”。

2.梳理資金來(lái)源 盤(pán)活存量財(cái)政資金

強(qiáng)化對(duì)區(qū)級(jí)基金的資金保障和政策引導(dǎo)力度。鼓勵(lì)區(qū)級(jí)科技、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)主動(dòng)承擔(dān)職能，進(jìn)一步優(yōu)化上下互動(dòng)的工作機(jī)制。進(jìn)一步整合全區(qū)口徑的各類獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，做大、做活區(qū)級(jí)基金。

3.提高監(jiān)管水平 合力監(jiān)管守住底線

形成“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)—專業(yè)管理公司—托管銀行”的監(jiān)管流程。子基金經(jīng)營(yíng)交由基金受托管理機(jī)構(gòu)和托管銀行，同時(shí)引入第三方審計(jì)、社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)及時(shí)公開(kāi)基金的投入動(dòng)向、規(guī)模與使用情況，減少監(jiān)管層次與信息不對(duì)稱，降低政府監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。

4.多方配合協(xié)作 切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防控

區(qū)財(cái)政部門(mén)牽頭完善基金管理辦法，在允許收益讓渡時(shí)完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。區(qū)級(jí)基金管理方應(yīng)切實(shí)代表政府履行好出資人職責(zé)，定期監(jiān)督檢查子基金投資運(yùn)作情況、資金使用情況、財(cái)務(wù)收支情況，并視工作需要委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，保障基金安全運(yùn)行、國(guó)有資產(chǎn)保值增值。子基金管理人應(yīng)建立嚴(yán)格的風(fēng)控合規(guī)體系和內(nèi)部管控制度，定期向區(qū)級(jí)基金報(bào)送基金運(yùn)作、財(cái)務(wù)報(bào)表及投資進(jìn)展等情況。

5.客觀評(píng)價(jià)績(jī)效 制定多維評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)級(jí)基金應(yīng)以基金帶動(dòng)社會(huì)股權(quán)投資的規(guī)模、推動(dòng)上市項(xiàng)目的數(shù)量、對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的企業(yè)投資規(guī)模、對(duì)當(dāng)?shù)爻鮿?chuàng)企業(yè)扶持情況、申請(qǐng)專利及推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化的數(shù)量、政府基金退出的收益、促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)情況、退出后企業(yè)的狀況等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

6.搭建投資服務(wù)平臺(tái) 吸引社會(huì)資本落地

建議成立專門(mén)的服務(wù)平臺(tái)，為投資機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的本地化增值服務(wù)，包括舉辦項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，免費(fèi)為落地基金提供辦公場(chǎng)地等。街道協(xié)助子基金及其已投項(xiàng)目提供工商注冊(cè)、稅務(wù)登記、政策申報(bào)、人才培訓(xùn)等落地服務(wù)，打造“全程化、保姆式”服務(wù)體系。

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