借鑒美國經驗完善廣東省農業保險補貼政策

摘 要：自2007年啟動財政補貼農業保險試點工作以來，廣東省農業保險品種不斷增加，保險覆蓋率穩步提高，基本實現了農林牧副漁業全覆蓋，但也存在省級財政補貼不足、財政補貼率上升空間有限等問題。總結美國農業保險制度及財政補貼政策的經驗，提出了完善廣東省農業保險補貼政策和提高農業保險參保率的建議。

關鍵詞：農業保險模式;保費補貼政策;經驗借鑒

文章編號：1004-7026（2019）23-0048-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F842.6? ? ? ? 文獻標志碼：A

美國是世界上最早開辦農業保險的國家，是農業保險規模最大的國家，也是世界上開辦政策性農業保險最成功的國家。美國聯邦農作物保險已有近80年歷史，保費補貼政策已實施近40年。

農業保險政策在提高農民收入水平和保障農業穩定發展方面發揮了重要作用[1]。使保費補貼發揮最大效用，是政府在實施農業保險補貼時面臨的重要問題。美國在這方面經過多年探索，做得非常成功[2]。研究美國農業保險制度和保費補貼政策發展歷程及其成功經驗，對完善廣東省農業保險財政補貼政策具有重要的借鑒作用。

1? 美國農業保險及其財政補貼政策歷程

美國自1938年開始實施聯邦農作物保險政策，其發展歷程大體可分為3個階段。

1.1? 試水階段（1938—1980年）

這一階段由于農作物保險費率偏高，多數農戶不愿投保農業保險，致使聯邦農作物保險業務規模在較長期內維持在極低水平。歷經42年發展，美國農作物保險范圍僅限全國一半，品種只包含26種農作物，參保面積只有1 052.18萬hm2，約占當年美國耕地面積的6%[3]。

1.2? 推廣階段（1980—1993年）

由于農業保險參保率太低，未達到政府預期，美國在1980年大幅度修改了《聯邦農作物保險法》，對農業保險實施保費補貼政策。具體補貼措施為：當產量保障水平為55%或65%時，保費補貼率是30%;當產量保障水平為75%時，保費補貼率降至17%。保障水平越高，則保費補貼率越低，刺激農戶投保而又不至于完全依靠財政補貼，這一政策使聯邦農作物保險計劃在全國范圍內推廣開來。

除給予保費補貼外，政府還鼓勵私營保險公司參加農作物保險和再保險[4]。保費補貼政策加上保險機構增加，使美國農業保險獲得發展，但發展速度仍比較緩慢。到1993年美國農業保險參保率只達到32%左右，沒有達到國會提出的一半以上參保率的目標。

1.3? 完善階段（1994年至今）

1994年，《克林頓農作物保險改革法》出臺，調整了農作物保險經營管理方式及災害救助政策。一是提高了農作物保險的保費補貼比率。從1980年保險法規定的30%和17%兩個檔次，提高到最高100%。二是建立了多層次保險產品體系。農作物保險保費補貼由原來的3個層次，擴展到9個層次，補貼比率隨著保障程度提高而逐步降低。三是完善了農作物保險操作辦法。這一法案的實施，極大調動了農場主對農作物保險的投保積極性。至1995年，美國農作物保險承保面積占當年可保面積的比例，高達82%。

2000年和2008年，美國政府先后頒布了《農業風險保障法》《食品、環保和能源法》，對農業保險產品設置、補貼水平及操作辦法等進行調整。2012年，美國頒布了《農業改革、食品與就業法》，在保費補貼率不變的基礎上，新設立根據產量水平和收入水平制定區域農作物保險保費補貼率的規定。

2? 美國農業保險及財政補貼政策經驗借鑒

2.1? 農業保險制度經驗借鑒

與中國農業保險制度相比，美國農業保險能夠快速穩定發展的原因主要有以下兩方面。

一是美國農業保險的管理機構健全且專業化[5]。在20世紀末，美國政府專門成立了農業部風險管理局。這一部門的主要職能是代表美國聯邦政府監督及管理聯邦農業保險。

二是財政大力支持。除多層次保費補貼外，美國政府還會給予承攬政策性農業保險的商業保險公司提供20%～25%的費用補貼。國家對商業保險公司經營農業保險業務給予一定比例的稅收減免及其他農業保險險種稅免稅政策。這在一定程度上刺激了商業保險公司經營積極性，增加了農業保險市場供給。

2.2? 財政補貼政策經驗借鑒

在保費補貼方面，美國農業保險保費補貼政策不采取一刀切模式，而是采取補貼比例與保障水平相配合且逐漸細化補貼比例差異性的方式[6]。

1980年實施保費補貼政策之初，美國根據不同保障水平設置了不同的補貼率。但當時只有3個層次，保費補貼率最高30%，最低17%。過低的保費補貼率未能刺激農戶投保農業保險的積極性。

1994年，美國政府大幅提高保障水平和補貼比例，并將保費補貼率從3個層次細化為9個層次，這一政策對農民投保積極性產生了極大的激勵作用。1993年和1994年，美國參保農業保險的耕地面積分別為3 387.62萬hm2和4 032.29萬hm2，1995年則快速增長至8 923.72萬hm2。

此后，美國政府不斷對保費補貼率進行細化和調整，使之更貼合實際，更具操作性，政策效果也是顯而易見的。1981年美國農業保險保費平均補貼率為12%，參保耕地面積僅1 821.08萬hm2;到2012年美國農業保險保費平均補貼率達62%時，參保耕地面積達11 412.14萬hm2，是1981年的6倍多。1980年，玉米、棉花、大豆、小麥這4種主要農作物的參保率均不足9.6%，而到2012年參保率均超過80%，其中棉花參保率高達94%。

3? 完善廣東省農業保險補貼政策的建議

在廣東省農業保險發展遭遇瓶頸之際，借鑒農業保險制度和政策相對完善的美國成功經驗，提出完善廣東省政策性農業保險制度與財政補貼政策的以下幾點建議。

3.1? 完善政策性農業保險制度

一是設立專業的農業保險管理機構。由該農業保險管理機構對各級各部門進行統籌協調，強化對農業保險工作的指導督促。新增農業保險品種、調整保險品種保費費率和賠付金額、完善工作管理機制等重大事項，都提交農業保險管理機構研究決定。

二是改革農業保險經營模式。降低保險公司經營成本，吸引更多保險公司進入農業保險市場。引入競爭機制，提高保險服務質量。首先，對承攬農業保險業務的保險公司進行費用補貼和相關稅收減免，降低保險公司農業保險業務的經營成本。其次，對農業保險覆蓋率高、業績優良的保險公司免除招標，繼續承保原有農業保險區域，激發保險公司經營積極性。

三是結合農村信貸政策提高參保率。對保險公司進行費用補貼及稅收減免是從農業保險供給側進行改革，但要提高農業保險參保率最主要的還是刺激農業保險有效需求。除提高保費補貼來刺激保險需求外，政府還可以和銀行等金融機構合作，將貸款和農業保險進行捆綁銷售，對有融資需求的農戶提出強制性投保要求。

3.2? 逐步提高保障水平

2012年中國財政部發布通知，“中央財政支持各地結合實際，按照相關規定，提高農業保險保障水平，覆蓋農業生產直接物化成本”。這說明中央是支持提高保障水平的，但是從美國經驗和廣東省農業保險狀況考慮，農業保險不能只是補償生產成本。僅保本沒有收入，不能刺激農戶投保意愿。要提高保障水平，從保成本到保產出、再到保收入。農戶只有在感受到農業保險分散風險和彌補損失的功能時，才能提高投保意愿，從而發揮農業保險對農業增收的促進作用。

3.3? 采取差異化保費補貼比例政策

采取差異化保費補貼比例政策，保持保費補貼比例和保障水平為負相關關系。即保障水平越高則保費補貼比例越低，讓農戶有更多選擇。在此基礎上，逐步增加保障水平和保費補貼比例層次。

一是要解決最低保障水平問題，確保農民災后能夠及時恢復農業生產。為此可以建立保費補貼比例較高的巨災保險，例如在50%保障水平下保費補貼比例達90%甚至100%。

二是在解決最低保障水平之后，可以逐步增加保障水平和保費補貼比例層次。選擇水稻和嶺南特色水果等在廣東省種植面積占比較高的作物，細分保障水平，實行分級差別化的保費補貼政策。建議按照正常產量的50%～80%等不同保障水平，設置對應保費補貼比例由100%～50%逐步遞減。

3.4? 提高農民收入，激發保險有效需求

有效需求有兩個條件：一是有需要，二是有能力購買。調查分析可知，對農業風險感受最深、受影響最大的農民并不是不想投保農業保險，而是因收入太低無力支付保險費。在財政補貼率上升空間有限的情況下，要想辦法加大財政支持力度，更要提高部分農民家庭收入，讓其有能力購買農業保險。

3.5? 加大宣傳力度，提高農業保險認識度

實地調查中發現，僅有3.57%的受訪者對農業保險的認識來源于保險代理人宣傳，說明保險公司農業保險推廣工作很不到位。政府和保險公司要培養農業保險專業人才，加大宣傳力度，讓更多農民認識農業保險、接受農業保險。這樣才能調動農民投保積極性，進而提高農業保險參保率。

參考文獻：

[1]程雄，王利英，蔣艷萍.廣東省農業保險發展基本情況及對策[J].現代農業科技，2017（2）：288-290.

[2]余洋.基于保障水平的農業保險保費補貼差異化政策研究——美國的經驗與中國的選擇[J].農業經濟問題，2013（10）：29-35.

[3]趙長保，李偉毅.美國農業保險政策新動向及其啟示[J].農業經濟問題，2014（6）：103-109.

[4]黃延信，李偉毅.加快制度創新 推進農業保險可持續發展[J].農業經濟問題，2013（2）：4-9.

[5]羅向明，張偉，丁繼鋒.地區補貼差異、農民決策分化與農業保險福利再分配[J].保險研究，2011（5）：11-17.

[6]陳林艷.廣東省農業保險補貼政策成效、問題及對策[J].農村科學實驗，2018（10）：68-69.

（編輯：郭? 瑞）