基于互適模型的公費師范生政策分析

陳素芳

摘 要：2007年，我國出臺了政策文本試行免費師范生政策，2012年政策執行過程中對政策進行了完善。基于此，2018年再次對政策進行了調適，并由免費師范生轉為公費師范生。該政策實施12年間，進行了諸多方面的調適，借助美國學者麥克夫拉林的政策互適模型，對公費師范生政策的調適進行分析。

關鍵詞：互適模型;政策調適;公費師范生

中圖分類號：G655 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0182-03

引言

教師隊伍建設是一個國家教育發展的關鍵，為了形成尊師重教的濃厚氛圍，塑造優質的教師隊伍，提倡教育家辦學，鼓勵更多的優秀青年終身做教育工作者，2007年5月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》，提出在北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學、華中師范大學、陜西師范大學和西南大學6所部屬師范大學實行師范生免費教育政策。師范生免費教育政策實施的12年間，學者對此的研究也在持續升溫。研究的主要內容有政策文本的研究、免費師范生群體職業認同的研究、免費師范生就業情況研究、師范生免費教育政策實施困境及建議的研究，有學者對具體學校的師范生進行了追蹤調查，也有學者對具體學科的免費師范生進行了研究。政策實施過程中，政策文本隨著政策執行的實際情況進行了調適，2012發布了《關于完善和推進師范生免費教育的意見》，2018年發布了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，即師范生免費走向師范生公費。本文利用政策執行互適模式，對師范生免費教育政策執行過程中的調適進行分析。

一、理論分析與分析框架

（一）互適模型的基本內涵

政策執行是教育政策執行主體與政策客體之間對教育政策目標和手段做相互調適的動態平衡過程，有效的政策執行取決于兩者相互適應的程度。

政策互適模型理論，是美國學者麥克拉夫林在1976年所著的《互相調適的政策執行：教師編排之變革》中提出的，該模型包含四個主體部分：政策、政策環境、政策執行機構、政策目標群體[1]。政策制定出臺后在一定的政策環境中由政策執行機構執行并作用于政策目標群體。政策執行過程中政策目標群體將需求和意見反饋到政策上，政策制定部門對政策進行調適，政策執行機構在新的政策環境中開始調適政策的執行。政策互適模型包含四大邏輯認證點：協調性、平等性、彈性、雙向性。第一，政策執行主體和客體之間利益訴求是不同的，雙方在政策上共同利益的實現需要雙方就彼此利益訴求進行相互的協調，尋求利益共同點，修正政策執行的方式;第二，政策主客體間位置是平等的，雙方在針對政策執行中需要改進的意見重要性是同等的，位置的不同不會影響政策改進意見的采納;第三，政策在執行過程中，政策執行的目標及采用的政策工具，會隨環境的變化做出相應調適，具備彈性化的特點;第四，政策主客體之間不是一種自上而下的模式，兩者是一種雙向溝通交流的模式，政策主客體之間可根據政策執行過程中的問題上下雙向傳遞各自的利益和建議。

（二）理論適切性分析

政策互適模型理論源起教育政策領域，1976年，麥克夫拉林在對美國當時的教師結構改革問題進行了個案研究的基礎上提出了政策互適模型，師范生免費教育政策這一研究主題切合了互適模型的緣起分析領域。該理論模型源自西方國家，借鑒引用到本土，已有學者將該理論模型引用到國內的相關的研究中。如2013年，龔春艷利用政策互適模型對流動兒童義務教育政策執行難進行了分析[2];王艷的“互適模型”對我國公共政策執行的解釋力——以廈門PX項目為例[3];2018年，唐婭輝、黃妮借鑒政策執行互適模型研究了精準扶貧政策執行中的性別盲點與反思[4];潘潤秋、施炳晨、李禾等學者借助供給互適模型分析了供給側改革下的農村土地流轉。綜上，我國學者借鑒互適模型理論主要用于分析的領域是政策執行領域，涉及教育、精準扶貧、土地流轉等主題研究。該理論雖不是本土理論，但是該理論已經被引用多年，具備一定的適用性。西方的政策執行跟我國的政策執行的利益主體大同小異，都是政策執行機構和政策客體之間的關系。

二、公費師范生政策執行的調適功能分析

（一）多方利益主體分析

師范生免費教育政策的利益相關者包括中央政府、地方政府、六所省部屬師范大學、任教學校、免費師范生群體等。

中央政府政策的制定者和財政的支持者，2007年《，教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》頒布，國務院決定在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育。經過四年的試點，2012年《關于完善和推進師范生免費教育的意見》頒布，完善和深入實施師范生免費教育政策，針對2007年的實行文件內容進行了相應的調適;2018年，出臺了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，同時廢止2007年、2012年的政策文本。經過12年的實行和完善，師范免費教育政策的調適基本完成。在兩次的政策調適中，國家一直秉持著教師隊伍建設更優秀、教育發展更好、公費師范生滿意度高的原則。公費師范生在校期間學費、住宿費、生活費都由中央財政投入支出，中央政府不斷在完善和規范公費師范生的培養，力求公費師范生這一政策得到更好的實施，達到政策目標預期。

地方政府主要指公費師范生生源地政府，主要負責部門為地省級教育行政部門，是政策的執行者之一。第一，主要負責與公費師范生畢業后返回生源地中小學從教的協議簽訂;第二，負責當地中小學教師崗位空缺的指標統計，對應公費師范生指標;第三，省級教育行政部門同時負責履約管理，確保公費師范生管理的規范化;第四，公費師范生就業工作的統籌規劃，落實任教學校和崗位;第五，公費師范生任教期間崗位的調整，在任教中小學在教師資源足夠的情況下，公費師范教學管理崗位的調整等。地方政府作為政策執行者，基于政策目標實施政策的每項任務，決策依據是“公共利益”，但也有“理性人”屬性的存在。當所屬中小學出現較多的教師空缺，但本地生源報考公費師范教育的數量沒達到要求，抑或公費畢業師范生就業崗位沒有得到很好落實時，或公費師范生就業安置問題增加當地政府的財政支出等，都會使當地政府的政策執行偏離政策價值目標。

六所省部屬師范大學是公費師范生對口培養的單位，具備師范教育的專業性和規范化，公費師范生的培養成效是省部屬大學的重要考核指標之一，對于取得成效的省部屬師范大學國家都會有政策的傾斜支持。公費師范生也與培養師范大學簽訂協議，省部屬師范大學可根據國家政策制定相關的進退機制與教學課程體系，同時對公費師范生的師德教育要起引導作用。六所省部屬師范大學作為公費師范生試點實行培養的單位，都是在零經驗基礎上去探索政策更好執行的方式，多年的執行過程中也不免存在難度高的政策環節未得到落實的問題，如進退機制，2007年實行的政策文本已提出公費師范生進退機制的問題，明確提出要解決這一問題，但在2012后學者的研究仍存在此類問題。國家對于省部屬高校公費師范生培養的考核的關注點是量，而較少關注質。在進退機制上，省部屬師范大學會選擇性地執行甚至不執行，因進和退都會增加相應的工作量，存在省部屬師范大學會選擇不執行，會導致不適合的出不來，適合的進不去。省部屬師范大學同時也是公費師范生想就讀教育碩士的接收學校，公費師范生一般是選擇不脫產的模式就讀教育碩士，在培養上給省部屬師范大學增加了一定的難度，省部屬師范大學接收的意愿并不高，政策執行缺乏積極性。

任教中小學，是公費師范生的就業單位，中小學的教師崗位的空缺決定了當地公費師范生的指標。公費師范生培養費用是國家財政撥款，且培養單位為具備師范專業規范培養的省部屬師范大學，培養出來的師范生具備一定的專業性。中小學也有各種的考核，師資是影響整個學校的學生培養質量的因素之一，便會出現中小學謊報空缺教師崗位，爭取更多的公費師范生來增加學校的競爭優勢，導致政策的執行偏離期望目標;其次，公費師范生任教后的辦公場地及住宿問題，由于中小學自身的實際情況也很難得到滿足;最后，公費師范生就讀教育碩士，部分中小學持不支持的態度，中小學對此的看法是公費師范生就讀教育碩士會影響到教學工作，中小學會出于學校自身利益選擇性去執行政策，其價值目標偏離公費師范生繼續深造和提升的政策目標。

公費師范生是政策的直接影響者，就讀重點省部屬師范大學、享受兩免一補的福利政策，畢業后有崗有編的教師崗位、滿足自己的發展需求是公費師范生的價值取向。出于國家政策的支持，加入公費師范生隊伍的人不完全是出于從教的理想，也存在福利政策吸引。部分公費師范生抱有順利畢業就有崗有編的心態，選擇不努力學習。此類政策執行偏離國家培養優秀中小學教師的價值目標，同時也存在公費師范生接受不了任教學校的條件選擇毀約。

綜上相關利益群體的分析，各方利益主體的利益出發點都是為了響應國家培養優秀中小學教師隊伍的號召，但在具體的落實和價值目標上存在一定程度的價值目標偏離。這需要中央政府、地方政府、省部屬師范大學、任教中小學、公費師范生五者在政策執行過程中平等地進行交流，做出相應的政策調適。

（二）信息傳遞模式分析

我國政策傳遞一般是“自上而下”的模式，中央政府制定并出臺政策，下達給相關部門和下級政府執行。公費師范生教育政策，由教育部、財政部、人力資源社會保障部、中央編辦制定《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，經國務院同意，印發給各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構。公費師范生教育政策最終修訂經歷了三個階段：2007—2012年的實行階段、2012—2018的完善階段、2018年至今的正式實施階段。政策的傳遞是“自上而下”的，但在政策執行過程中，政策意見的反饋是“自下而上”的，政策執行主體與政策客體之間進行雙向的溝通，就政策執行的方式等方面進行調適。成功的政策執行有賴于政策的相互調適，有效的政策調適取決于有效的雙向溝通。政策主體與客體在政策調適過程中雙方的地位是平等的，公費師范生政策的執行主體，即地方政府、省部屬師范大學、任教中小學，都應建立相應的公費師范生意見反饋渠道及建立相應的參與機制，確保政策執行過程中信息的雙向流動。

（三）政策環境分析

政策環境對政策的執行起到影響作用，不同時期、不同地區之間政策環境是具有差異性的。公費師范生政策自2007年實施至今，歷經12年的時間，整個政策環境也經歷著較大的變化，政策需要隨著環境的變換進行相應的調適，執行的方式也需要隨之進行調整。再者，不同區域之間的政治、經濟、社會和科技環境都有各自的地區特點，政策執行者應該因地制宜調整執行方式。相同的政策的執行者和政策的受影響者也會影響政策環境，兩者可為政策的更好執行起到一定的建議作用。

三、政策調適之公費師范生的出臺

（一）第一階段的政策調適：試行及改善階段的調適

第一階段主要指2007年5月至2012年1月。2007年5月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》，2012年1月，《關于完善和推進師范生免費教育的意見》出臺，此階段稱師范生免費教育政策，政策目標群體稱之為免費師范生。在試行的五年時間中，政策執行機構包括地方政府、省部屬師范大學、對口任教中小學，在政策執行的過程中都從理性人角度出發與免費師范生進行了平等的交流溝通，尋求共同的利益制衡點，對政策執行的方式進行了相互的協商和調適，以及政策修訂意見的收集，并將其反饋給政策制定者。針對試行階段存在的問題如下：其一，免費師范生招生計劃與畢業后的崗位需求不匹配、任教專業不匹配;其二，進退機制不健全;其三，教育經費機制不健全;其四，教育碩士學位攻讀機制不完善等。2012年出臺的《關于完善和推進師范生免費教育的意見》針對上述問題提出相應的政策調適：第一，科學制定免費師范生招生計劃;第二，健全免費師范生錄取和退出機制;第三，完善師范生免費教育經費保障機制，建立免費師范生生活補助標準動態調整機制;第四，支持免費師范畢業生專業發展。推動政策調適的力量是多方的，對方利益主體都會出于自身的利益進行博弈，找到共同的利益點去執行政策。

（二）第二階段的政策調適：政策正式文本出臺的調適

第二階段主要是指2012年1月至2018年7月。2012年1月，頒布的政策文本是《關于完善和推進師范生免費教育的意見》，2018年7月頒布的政策是《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》。政策的調適在政策實施過程中對存在的問題一直在進行。這一階段，教育碩士就讀的呼聲日益興起，還涉及就業崗位編制問題、違約問題、服務年限過長問題。華中師范大學的劉欣、郭霖兩位學者指出，免費師范生違約的形式有四種：未從教、任教地區不符協議要求、未實現就業、被開除學籍或自動退學[5]。貴州師范大學的張翔倡議農村教育服務年限（N）=城市教育服務年限（C）×2。倘若免費師范生到農村學校就業，其教育服務期限可以縮短為5年[6];東北師范大學的商應美也提出應將履約年限縮短至4—6年[7]。陜西師范大學的李紫穎等學者的研究表明，公費師范生教育學碩士就讀存在缺乏專門管理、考勤難度大、導師數量少且不對口等問題，建議完善公費師范生的教育學碩士培養機制[8]。2018年出臺的政策文本中，免費師范生正式改稱為公費師范生，突出其“公共性”。價值目標變為培養大批有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的“四有”好教師。服務年限由原來的10年和2年縮減至6年和1年，并明確指出公費師范生按協議履約任教滿一學期后，可免試攻讀非全日制教育碩士專業學位。積極引導社會團體、企事業單位、民間組織出資獎勵，對畢業后長期從事中小學教育的公費師范生給予鼓勵和支持。

結語

公費師范生教育政策不斷的調適是政策在執行過程中多方利益主體相互平等交流和協商的結果，有效的政策依賴于有效的政策執行，有效的政策執行依賴于有效的政策調適，有效的政策調適更是基于有效的雙向溝通。本文主要是借助互適模型分析公費師范生政策，但公費師范生繼續深造、實習培訓等問題都可繼續深入研究。

參考文獻：

[1] ?“Implementation as Mutual Adaptation：Change In Classroom Organizations”.McLaughlin，1976.

[2] ?龔春艷.流動兒童義務教育政策執行難的互適模型分析[J].法制與社會，2013，（14）：231-232.

[3] ?王艷.“互適模型”對我國公共政策執行的解釋力——以廈門PX項目為例[J].內蒙古教育：職教版，2013，（12）：26-27.

[4] ?唐婭輝，黃妮.精準扶貧政策執行中的性別盲點與反思——基于政策執行互適模型的分析[J].湖湘論壇，2018，（3）：139-146.

[5] ?劉欣，郭霖.免費師范生違約的責任界定及調解路徑[J].教育研究與實驗，2012，（6）：65-69.

[6] ?張翔.師范生免費教育政策的十年回顧與展望[J].國家教育行政學院學報，2017，（8）：21-27.

[7] ?商應美.免費師范生就業政策實施十周年追蹤研究——以東北師范大學五屆免費師范生為例[J].教育研究，2017，（12）：141-146.

[8] ?李紫穎，白文新，張鑫.免費師范生教育碩士培養過程問題探究與反思[J].中學地理教學參考，2017，（8）：55-57.