國家高新區管理政策創新研究綜述

李興開，李宇輝，盧東寧

摘 要：高新區已經成為促進當地乃至國家經濟技術發展的重要平臺和引擎，不斷探討并完善高新區管理政策體系，是進一步釋放高新區活力，促進高新區發展的保證。以國家高新區為研究對象，對國家高新區在管理模式和體制機制、財政稅收、金融支持、土地開發利用、人才培養和引進等方面進行管理政策創新進行綜述和梳理，以期對高新區進行管理體系政策創新提供思路和借鑒。

關鍵詞：國家高新區;管理政策;創新;研究綜述

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0174-04

在我國國家高新技術產業化發展計劃——火炬計劃實施的推動下，我國高新技術產業園區（簡稱“高新區”）得以蓬勃發展，至2018年3月，國家級高新技術產業園區已達到168個。2017年我國高新技術產業增加值占全世界比重接近30%，成功超越美國，成為世界第一大高新技術產業國。高新技術產業增加值占制造業增加值比重持續保持在16%左右，預計2020年會超過18%;對經濟增長直接貢獻率達到5.31%，連續兩年超過5%，成為經濟增長的重要引擎[1]。國家高新區的快速發展，是國家高新技術產業發展的需要。同時，高新技術產業及園區的政策對于推動高新技術產業的發展有著重要作用[2]。因此，國家高新區的發展也是相關管理政策體系不斷創新發展的結果。由此可見，高新區管理政策體系不斷創新發展對高新區未來發展的影響作用是非常大的。也正因為如此，一些地區政府和管委會觀念不夠超前、思路不夠開闊，管理政策體系創新不足，又限制或影響了當地高新區的充分發展。所以，對國家高新區管理政策體系創新進行綜述性研究，對一些國內外典型高新區管理政策體系創新做法進行梳理，從而為一些地區進行高新區管理體系政策創新提供思路和借鑒。

一、管理模式與體制機制創新方面

1.管理模式創新方面。從管理模式來看，M.卡斯特爾和P.霍爾將高新區的管理模式劃分為五類：政府管理型、大學和科研機構管理型、公司管理型、協會管理型以及由政府、大學、企業組成的聯合機構管理型[3]。潘大欽認為，世界開發園區管理模式有四種典型類型——政府直接管理型、政府指導型、大學和科研機構管理型、企業管理型[4]。曾鐵城和胡品平認為，根據授權的程度不同，高新區管理體制可以分為基本沒有授權、部分授權、完全授權、區政合一這四種模式[5]。代帆、江渝、趙文彥認為，我國高新區的管理模式分為政府主導型、企業運作型、政企混合型三種類型[6～8]。從管理模式選擇方面來看，學界一致認為每一種管理模式各有利弊。管理模式的選擇既受高新區自身的發展階段因素制約，又受高新區所處的外部環境因素的影響，各高新區在選擇管理模式時，要根據自身發展階段、產業特征、區域空間等多方面綜合考慮。如高艷慧和蔣仁國認為，美國北卡羅納三角研究園由政府、企業、銀行、大學等共同組成的基金會或協會經營管理，印度班加羅爾園區由非營利性的公司在政府資助指導下開發管理，香港科學園以現代企業制度搭建組織模式都是適合自身發展的選擇[9]。但從發展變化和創新的趨勢來看，胡志軍和盛華根認為，在高新區發展初期，政府主導型管理模式有利于各項政策措施在高新區內實施，強力推動生產要素在區內集聚，對高新區發展的開局極其有益。但越過了要素集聚階段，高新區的進一步發展會受到地域、機制等方面的限制，應實行“園區管理”模式，充分發揮市場的作用[10]。陳文豐和張越認為，隨著高新區由建設階段向成熟階段發展，高新區應從管理模型向治理模型發展，也即從政府主導向發揮社會和市場力量主導發展[11]。王樹海和閆耀民認為，高新區發展初期，多數通過政府政策實現產業資源的聚集，但當政府的直接干預在人才、技術、資金等方面與其他部門相比都不再具有優勢時，政府需要逐步退出，發揮服務和市場的規范作用[12]。基于此邏輯，高艷慧和蔣仁國認為，西安高新區作為高科技園區，隨著發展，其管理模式應向市場化的企業治理模式轉變[9]。

2.體制機制創新方面。對于高新區的發展，多數學者都持有一個共同的觀點，即必須通過在管理體制創新方面取得突破來實現高新區的發展，特別是現在高新區進入“三次創業”后，高新區快速發展的突破點更是在于管理體制的改革與提升。例如濟南高新區，以“大部制”建設為核心，建立起高效快速的行政管理體系，推進行政權力下放，著力促進高新區管理重心下移[13]。陳文豐和張越認為，高新區管理體制創新是一個持續的過程，要隨著園區的發展不斷調整，要適應社會的發展、適應產業的發展、適應時代的發展，但總體是要向精簡高效，小政府、大服務方向發展[11]。潘大欽研究認為，園區運行機制應以效率為優先為主，不要求與政府機構對應，應理順管委會與企業的關系，管委會要為企業服務，為企業提供優惠的政策環境、基礎設施硬環境和信息化服務的軟環境[4]。李金龍和何滔認為，要明確高新區管委會的法定地位，建立法制化、規范化、精簡高效的行政管理體制[16]。李福認為，2010年12月23日，《中關村國家自主創新示范區條例》的頒布，意味著我國高新區法制管理步入了新的時期，并認為隨著市場運行機制的逐步完善，應該進一步弱化政府機構對高新區的行政管制，以法律的形式明確市場主體的權益與責任、政府公共管理與社會務的行為規范以及高新區的獨立運行體制[15]。何保東認為，通過完善高新區條例，對項目審批、規劃建設、土地征用、勞動人事、工商登記及知識產權保護等事關高新區發展大局的諸多方面加以明確，依法調節高新區內行政、事業、企業等各類主體的行政和民事行為，保護各類主體的合法權益[16]。康江峰認為，中央立法機關應制定《中華人民共和國高新區管理法》，用法律的手段明確高新區管委會的性質、職能、權力和義務，減少對管委會定位上的法律模糊性，理順高新區管委會與政府的行政管理體制，突出高新區管委會的地位[17]。從高新區實踐方面來看，沈陽渾南高新區與所在地的行區政合并，即理順管理體制，并進行區劃調整，即拓展發展空間。合并后，渾南新區進行了一系列管理體制創新實踐，形成了一個具有高度整合性的地區政府管理機構[18]。我國上海紫竹高新區由上海紫竹高新區（集團）有限公司開發管，其注冊資本20億元，其中民營企業上海紫江集團和紫江企業集團分別占股 50.25%和4.75%，市屬投資公司聯合投資占股20%，閔行區和吳涇鎮所屬資產投資公司各占10%，上海交大所屬投資公司和基金會各占 2.5%。股權結構的創新帶來園區開發理念和服務模式的轉變[19]。南寧高新區按照“小政府、大服務”的理念，在管理模式上進行了一系列改革和創新的實踐，確立了比較規范的“自籌資金、自愿組合、自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束、以市場為導向、以技術為依托、技工貿一體化”的經濟體制與運行機制[20]。賈效兵認為，應以建設服務型政府為目標，理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系[21]。北京中關村實行“雙重領導、以區（縣）為主”的領導體制，管委會主要對各分園的發展規劃、空間規劃、產業布局、項目準入標準的制定，分園管委會所屬區（縣）負責;各區（縣）政府的分管領導兼任分園管委會主任;通過這種制度，保障了園區與地方經濟發展需求的緊密結合[22]。

二、財政稅收政策創新方面

財政和稅收是影響企業成本和收益的兩大政策工具，為了吸引和促進入駐高新區企業發展，國家和當地政府要充分利用好這兩個工具。武漢市財政局課題組認為，應借鑒美、日、法、澳等國在投人、產出財稅創新政策的經驗，應加大對知識產權保護的財政投入和對研發投入實行稅前抵扣和加速折舊的稅收政策[23]。李明銳認為，政府要應用好財政政策，加大高新區天使投資獎勵，在孵企業投資獎勵，雛鷹和瞪羚企業投資獎勵，投貸聯動投資風險補貼，企業科技保險補貼，出口信用保險保費補貼，融資租賃機構補貼，企業轉增股本補貼，員工股權激勵補貼，上市獎勵，企業新三板掛牌獎勵，資本市場再融資的補貼，優秀企業信用補貼，金融機構創新獎勵等[24]。李夢茜認為，一般情況下，政府采購的支出金額應為GDP的10%左右的水平，國外一流高新區基本達到15%～20%。因此，諸如西安高新區一類的高新區，應充分發揮政府巨額采購資金對高新產業的扶持作用[25]。樂山市地方稅務局課題組認為，要進一步落實股權獎勵和轉增股本個人所得稅分期繳納、企業研究開發費用稅前加計扣除、轉讓技術企業所得稅免征、減征等國家在高新技術開發區和高新技術企業各類稅收優惠政策[26]。溫躍華建議，將西部地區高新區內的高新技術企業的企業所得稅稅率降低為10%，在2016 年新修訂的《高新技術企業認定管理辦法》基礎上進一步放寬認定條件，對高新區科研人員實行更加優惠的稅收政策，提升高新區研發費的優惠力度[27]。張仕龍等認為，應優化創新人才稅收優惠政策[28]。

三、金融支持創新方面

金融是促進企業和高新區運營與發展的血液。文杰認為，應借鑒美國和日本的做法，完善支持科技金融發展的政策法規體系，完善科技型企業信用擔保體系，建立健全科技金融中介服務體系，全面為中小企業服務，解決中小企業融資難問題[29]。何海霞認為，政府應出臺引導和支持科技金融創新發展的政策，搭建一系列促進科技創新的金融服務平臺，建立多層次資本市場[30]。陳麗華和王璐認為，高新區應建立完善的貸款擔保機制，為創新型中小企業有針對性地進行批量擔保或個案擔保，制定科學合理的創新型中小企業信用評價指標體系，依據信用評估結果向企業發放貸款，以減少貸款擔保風險，降低企業融資成本[31]。陳向龍等認為，政府應建立科技金融評價體系，根據商業銀行放款金額、保險公司擔保金額，進行獎勵或補貼，提高金融機構為科技創新企業提供金融服務的積極性[32]。周慧芝認為，政府要建立規范的地方政府融資發展機制，加強融資平臺的管理，政府融資平臺還要不斷創新融資模式[33]。王崇鋒等人認為，高新技術產業的投資需要更多的資金并且要承擔更多的風險，風險資本是推動美國高新技術產業發展的第一驅動力[34]。以硅谷為例，風險投資對硅谷高技術產業的發展起到重要的推動作用，硅谷地區吸引了超過全美35%的風險資本，而且美國大約一半的風險投資基金都設在硅谷[35]。相比之下，我國的風險投資至今仍處于孕育階段，規模和效益均不高，因此應大力引入風險資本。尚風認為，應引導金融機構開展知識產權質押貸款信貸業務，鼓勵企業充分利用知識產權質押貸款解決融資難題[36]。從實踐方面來看，重慶高新區構建了較為完善的科技金融服務體系，形成了以銀行貨幣服務為基礎，小額貸款公司和擔保公司為補充的融資服務梯隊，鼓勵民間資本進入，逐步完善創業資本籌集運作的體制機制;蘇州高新區近年來相繼出臺了《關于鼓勵企業上市的若干意見》《科技保險補貼企業保費的實施辦法（試行）》等20多項科技金融政策，重點扶持科技型企業上市，以及融資、信用貸款試點，建立擔保資金補充制度，使高新區的信用擔保體系成為包括政策性擔保、商業性擔保并駕齊驅，擔保和再擔保功能齊全的多元化信用擔保體系。引導民營資本進入高新區，建立以民營資本為主體的風險投資基金[37]。

四、土地開發利用創新方面

從高新區發展趨勢來看，隨著開發區發展壯大與戰略成熟，其土地利用格局演變朝著適合城市產業結構的城市空間結構轉變，走向城市土地利用格局與功能的統一[38]，因此應做好產城融合發展規劃。隨著開發區產城融合程度加深，應提高供地成本，加強開發區用地監管力度，嚴格調查各類用地指標水平[39]，明確產業功能區、服務功能區、生活功能區的合理空間布局，實現高新區內部環境與區外周邊環境的協同發展、高新區內部生產與服務設施的科學配套，促進產業、經濟、社會、環境和諧發展[40]。在土地出讓模式方面，童晶認為，應分類采取彈性年限出讓、租賃、先租后讓等多種供地方式，促進土地出讓年限與產業生命周期、產出效益緊密結合，把土地資源更高效的配置給優質項目實現土地高產高質高效綜合利用[41]。劉盼盼在綜合現有工業用地出讓制度和彈性出讓模式優勢的基礎上，認為應根據不同行業工業企業生命周期各階段生存發展特點，制定租讓結合的精細化工業用地彈性出讓制度，促進土地資源得到充分利用[42]。張憲濤等人則認為，應打破現有單一最高五十年期土地使用權出讓模式，創新土地供給模式，探索工業用地彈性出讓制度，最大程度地減少工業用地低效利用[43]。在土地集約化利用和閑置土地處置方面，聶淼和胡紋認為，應向新加坡和韓國學習，促進土地混合利用，從水平和垂直兩個層面促進土地利用率，對戰略性新興產業，除優先供地外，最高給予50%的地價優惠支持[44]。周萌認為，應根據高新區定位進行土地利用規劃，提高園區企業準入門檻，變“招商”為“選商”，把有限的土地資源向重點高科技企業、環保型企業等重大項目傾斜，同時按照《閑置土地處理辦法》，加大閑置土地處置力度[45]。要提高工業項目準入門檻，堅決遏制低水平重復建設和盲目圈占土地，加大土地收儲力度[46]，然后重新進行拍賣或者轉讓出租[47]。

五、人才引進創新方面

我國高新區十分重視人才管理的各項工作，在人才的引進，培養、創新和發展方面都取得了顯著成效，但是也應看到我國高新區人才管理中存在的不足，對人才發展持續性激勵和長期發展的制度安排不夠，缺乏中長期人才規劃與人才儲備計劃，政產學研合作仍處于探索階段等[48]。劉園園認為，硅谷地區人才集聚的經驗在于有健全的知識產權保護制度、發達的風險投資制度、多樣的分配機制、股權期權激勵制度和完善的科技成果轉化機制[49]。浩然認為，新竹科學工業園區對人才吸納與培養的經驗是，允許科技人員以高達25%的比例，用其專利權或專門技術作為股份投資，主動促進園區企業與當地大專院校、學術機構掛鉤，共同從事高科技產品研究開發工作[50]。我國高新區應借鑒和吸收國外高新區人才管理的經驗，結合本國特點，創新人才管理方式。徐輝等認為，應明確高新區人才培養戰略定位，制定人才發展戰略規劃[51]。童蕊等認為，應從打造基礎設施舒適物的特色優勢、提升文化舒適物的滿足程度、提升社會舒適物的彈性空間、完善制度舒適物提供的可操作性四個方面完善高新區人才政策，使人才政策發揮更大的效能[52]。熊景維認為，應按照市場化原則構建科學合理的人才評價和收入分配體系，建立以業績和能力為導向的評價機制，給予高新技術人員在待遇上的保障感和公平感[53]。針對海歸人才，毛冠鳳和周恒認為，應鼓勵歸國留學人員積極參政議政，提高歸國人員的社會地位，設立海歸人才到高校作兼職教授制度，積極倡導產學研合作，多方吸引海歸人才[54]。從實踐方面來看，中關村降低股權激勵實施門檻，增加分紅激勵的規定;張江高科首創了 “人在彼地，才在此地”的人才 “柔性流動” 模式;天津經濟技術開發區高層次人才政策總體表現出以產業發展需要為中心、以服務和激勵為兩個基本點的特征;蘇州高新區則堅持“招商引技”與“招才引智”相融合的人才政策[55]。

六、結語

本文梳理和總結了國內外高新區在管理模式和體制機制、財政稅收、金融支持、土地開發利用、人才培養和引進等方面管理政策創新文獻，以及部分典型高新區管理政策創新實踐，認為高新區管理政策創新發展是促進高新技術產業及高新區發展的不竭動力。我國各級政府應根據轄區高新區自身發展情況和所處階段，借鑒和吸收國內外其他高新區的發展經驗，不斷進行高新區各項管理政策創新，促進高新區持續發展。

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