我國政府隱性債務風險及化解措施淺析

李振國

摘 要：隨著我國地方政府債務的不斷增加，其風險已成為當前金融領域一大潛在問題。近年來，各地通過地方融資平臺、發行地方政府債、政府產業投資基金、政府購買服務、PPP等途徑，舉借了大量顯性、隱性政府債務，對彌補地方財力不足，促進地方經濟發展，加強基礎設施投資建設，改善社會民生發揮了重要作用。但客觀上，大量隱性債務也加劇了地方政府的風險承擔。因此，有效治理并穩妥化解隱性債務風險是防范化解金融風險、實現地方財政可持續發展的必由之路。在分析地方政府隱性債務的基礎上，描述其主要風險特征，并提出針對性化解措施。

關鍵詞：政府隱性債務;風險特性;化解措施

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0069-01

一、地方政府隱性債務概況

我國地方政府債務有顯性與隱性之分，所謂顯性債務，即地方政府在市場上公開發行的置換債、新增地方債券等;隱性債務，即地方政府在預算法之外形成的各類債務，包括城投債、以政府擔保或出具承諾函等形式獲取的各類融資、不規范的政府投資基金、不規范的政府購買行為、偽PPP模式等。

財政部公布數據顯示，截至2019年9月末，全國地方政府債務余額214 150億元，控制在全國人大批準的限額之內，顯性債務風險整體可控。但隱性債務透明度低、且無統一標準，融資規模、融資渠道、期限、利率、資金投向等信息均不得而知，加大了有效判斷其風險的難度。若按業界人士“隱性債務約為顯性債務兩倍”的經驗估計，2019年9月末地方政府隱性債務約為43萬億元，而其不公開、不透明，進一步加大了地方政府隱性債務的風險。

二、地方政府隱性債務主要風險分析

在城投債融資環境收緊、地方融資平臺與地方政府剝離的背景下，債務負擔和債務償還壓力增大，如出現經濟持續下行或發生資金斷裂，地方政府違約后的隱性債務風險隨之增加，會影響政府的公信力，甚至引起系統性風險。因而分析其風險特性，并采取針對性化解措施已迫在眉睫。本文認為，地方政府隱性債務主要風險特征有以下幾方面。

第一，債務認定缺乏統一口徑，融資方式多樣化，融資規模快速擴大。除銀行貸款外，隱性債務還包括債券發行、委托貸款、信托貸款、理財資金、私募債等，且大量通過銀行表外業務、表表外業務進行;近年來城投債、PPP項目和政府購買服務等成為地方政府變相舉債的新方式，融資方式日趨多樣化，隱性債務野蠻生長。

第二，償債資金來源不穩定性增加，面臨較大償債壓力。部分舉債項目具有較強的公益性，效益低且回收期長，主要依靠當地財政償還。而地方政府財政狀況與宏觀經濟運行高度相關，受諸多因素影響，地方政府償債資金來源的不穩定性增加：一是我國經濟依然面臨一定下行壓力，今年三季度GDP增長率為6.0%，環比回落0.2個百分點;二是隨著減稅降費等措施的落實，地方公共預算收入增速放緩，今年前10個月全國一般公共預算同比增長3.8%，增幅比去年同期回落3.6個百分點（個稅收入降幅近30%）;三是在“房住不炒”基調下，受房地產調控政策影響，2019年前4個月土地出讓收入同比下降7.6%，這些因素增加了償債的不確定性。而“資管新規”“理財新規”清理了大量影子銀行，表外融資大幅收縮使得城投平臺的融資面臨嚴峻考驗，部分政府面臨“舊債還不起，新債借不到”的斷檔困境，債務違約風險增加。

第三，管理難度大，風險傳導性強。隱性債務問題涉及諸多政府部門，而同一地區又可能涉及多家融資平臺，跨部門協調、管理難度較大;加之融資方式多元化，使得隱性債務風險具有高度的關聯性和較強的傳染性，信用風險與市場風險相互交織，容易引發舉債主體債務違約的連環效應，進而放大風險，甚至引發社會問題。

三、地方政府隱性債務主要化解措施

防范化解重大風險是三大攻堅戰的關鍵，當前地方政府隱性債務風險，已影響到地方財政的可持續性，急需采取針對性化解措施。

第一，轉變政府職能，優化地方政府考核。地方政府當前承擔一定投資職能，應逐步改變當前GDP政績觀、弱化其權重，提高民生改善和營商環境優化在政績考核體系中的權重，向“公共服務型”政府轉變，厘清政府與市場的關系，有所為有所不為，規范財政支出邊界，抑制地方政府投資沖動，更加重視經濟增長質量和長遠發展。

第二，改革和完善財稅體系，優化央地財政關系。政府事權與支出責任的不匹配導致的資金供需問題是形成隱性債務的客觀原因，應逐步建立完善財政事權和支出責任相匹配的財稅制度，逐步增加地方政府財政收入（含轉移收入），減少因財權、事權不匹配引起的資金缺口，抑制地方政府舉債沖動;發揮地方政府能動性，因地制宜、積極拓寬財政收入來源，完善稅收征收方法，減少偷稅漏稅，增加地方收入，減少對隱性債務的依賴，逐步提高地方政府財政償債能力，保證地方財政的可持續性。

第三，規范政府融資，完善政府債務管理機制。強化政府債務歸口管理，厘清地方政府、融資平臺的債務邊界;進一步優化政府債務投資決策機制，加強項目論證分析，規范政府舉債程序、債務資金使用流程、資金用途及償還等，逐步降低融資成本，優化債務結構，努力提高債務資金投資效率;建立償債準備金制度，優化償還機制。

第四，清理存量、嚴禁增量，強化地方政府債務總體管控。一是全面清理存量隱性債務，針對不同債務主體及所承擔的義務，綜合考量存量債務總量、結構、期限、投向及當地政府債務承載能力、償還能力等因素，“一債一策”制定切實可操作化解方案，通過償還、承接、轉化等模式，逐步降低存量債務規模，穩妥化解存量債務風險。二是“開正門、堵偏門”，疏堵結合：強化地方政府預算約束，穩妥、依法推進政府債發行;堅決治理各類違規舉債;創新基礎設施投融資模式，積極發揮社會資本在基礎設施投融資中的作用，緩解政府融資壓力，彌補隱性債務減少造成的沖擊。

第五，強化監管，健全風險預警及管控機制。綜合考量當地經濟發展水平、財政收入水平、承債能力、償債率、債務逾期率等因素有效評估政府隱性債務風險，并適時預警，確保其債務水平與當地經濟發展水平、財政承受能力相匹配;加強對地方政府債務規模、融資渠道、資金使用、還款方式的監控，加強全生命周期的風險防控;對重點風險進行重點監控，逐一制定風險應急處置預案，嚴防發生系統性風險。

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