“多規合一”到國土空間規劃體系構建

文/謝順妮、許珂寧 遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司 遼寧沈陽 110000

新時期國土規劃的推進，是保障和促進經濟社會全面協調可持續發展的重要舉措。只有明確方向，正確認識問題，才能保證國土規劃具有科學性、實用性和時效性，才能符合時代發展特征，并成為國家法制保障的政策性文件，發揮其應有功能。

1、“多規合一"的意義及必要

一是適應新常態，轉變發展方式，實現持續發展的要求。新常態下，發展觀發生了重大轉變。轉變發展方式，以創新驅動，推動產業轉型升級、提高發展質量，走集約節約、創新高效發展道路成為迫切任務。既往規劃亂象折射的胡發展、硬發展，盲目發展及無序發展等必須徹底革除，以“多規合一”為基礎的規劃體制改革是適應、影響和推動轉變發展方式的需要。

二是解決規劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規劃指導發展本身沒有問題，但各種備類規劃之間內容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協調等問題司空見慣、習以為常，且規劃視同“花瓶”，嚴重影響規劃的有效實施。“多規合一”將從技術上、管理上根本解決這些問題，確保規劃有效落地實施。

三是實現國土空間集約、高效、可持續利用的需要。國土空間具有唯一眭和不可再生性，規劃無序帶來發展無耄，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經濟社會要素空間布局不科學不合理，環境破壞，生態受害，造成了嚴重的不可挽回的發展負面損失，嚴重挑戰人類的生存底線和秩序。“多規合一”旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續利用。

四是深化公共規劃管理體制，重構良好規劃體系的需要。規劃所顯現的諸多現實問題，造成的諸多發展問題和國土空間不節約問題已經非常嚴重。實現良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理，“多規合一”是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的需要。

五是貫徹落實依法治國，實現依法執政、依規辦事的要求。從十八屆四中全會關于依法治國決定，到“四個全面”的論述和要求，有規有矩必須成為常態。規劃亂象折射的無序發展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權大于法、利高于規，有法不依有規不執，關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以“多規合一”為基礎深化規劃體制改革是加強規劃立法及嚴肅執法的要求。

2、“多規合一”到國土空間規劃體系構建的策略

2.1 建立國土空間規劃法律體系，明確其法律地位

制定從頂層到基層的完善的法律法規。在憲法中加入“促進區域統籌協調發展，實施功能區規劃”和“調控區域差距”條款，明確國土空間規劃在法律體系中的法律地位。建立《國土空間規劃法》作為全國國土空間規劃法律體系的基本法，明確其在國土空間規劃法律體系中具有最基本、最高等級的法律地位，統領全局。省市等地方層面，要形成上下對應的規劃體系和規劃法規體系，確保“主體功能區規劃”“土地規劃”“城鄉規劃”“林地規劃”的法律效力，強調其剛性地位，杜絕突破規劃，違法用地。

2.2 梳理并確立頂層規劃與詳細規劃

在國土空間規劃過程中融入“多規合一”，需要先梳理并確立頂層規劃與詳細規劃。在現行的體制下，需要采取垂直管理的方式來保證各種政令的通行，在全國的空間范圍內進行統籌協調，提升頂層規劃的指導性作用。如“1+X”空間規劃思路，發揮全局的“1”以及各種細化出的頂層規劃“X”，真正發揮出頂層規劃的控制性和指導性作用。此外，“多規合一”空間體系的構成基本上可以由四種發展思路構成，包括城鄉發展規劃體系、土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、空間規劃與國民經濟和社會發展并行等，在此基礎上展開“多規合一”，借助“一張藍圖”實現國土空間全面規劃。

2.3 建立并優化國土空間規劃體系

基于“多規合一”的國土空間規劃體系的構建，需要從基層試點逐漸向上推進，建立并優化和完善國土空間規劃體系，從明確規劃層次、規劃從屬關系以及規劃分級管理等方向出發，對國土空間規劃的各項內容和功能定位進行準確并合理的界定。在編制相關規劃的過程中，需要站在“多規合一”的角度，綜合考慮到土地利用情況、城市整體規劃情況、生態保護情況等方面的問題，對其內容進行全面且適當的修改、優化，使其內容更加完善、詳盡，形成更加完善的國土空間規劃體系。如在城市空間規劃的過程中，一方面要展開詳細的專項規劃，另一方面也要對農業、自然保護、林地等發展控制地區進行良性規劃，不僅促進城市空間的合理規劃，還促進省域、全國范圍內的社會和經濟發展。

2.4 加強配套體系的建立

在國土空間規劃體系的過程中，由于“多規合一”的要求較高，因此，需要建立相應的配套體系，以此來輔助國土空間規劃體系的建立，提升規劃體系的整體質量。第一，建立法律政策配套體系，進一步加強土地利用的規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等方面的法律法規建設，明確空間規劃編制的主體，確定法律審批程序，并對各主體的管理責任和事權進行進一步確定。第二，適當對行政管理機構進行改革，將各級政府的事權進行進一步界定，理清各個管理部門的管理責任及范圍，以此來提升國土空間規劃的條理性。如領導班子及小組的工作職責為制定工作的整體計劃，指導相關政策及技術規范的制定，監督各項工作的執行情況，組織各部門開展相關工作。專責小組的工作職責為組織日常的技術問題，進行技術大意，負責統籌協調部門審查與對接工作、協調會議組織工作。

2.5 注重宏觀發展和空間協調管控

第一，國土空間規劃應當結合城鄉發展的實際情況，注重宏觀戰略性發展，不僅要發揮經濟、社會、民生等方面的統領性作用，同時也要突出宏觀戰略規劃對土地資源保護、管理和利用等方面的作用，提高土地利用的同時也能夠為社會、經濟等方面的發展奠定良好基礎。第二，在國土空間規劃的過程中，還要注重空間的協調管控，解決沖突性問題，特別是城市規劃與總體規劃之間的矛盾、公共服務與城市基礎設施建設的矛盾、社會和經濟發展與總體規劃之間的矛盾等。

總之，我國空間規劃體系改革任重道遠，“多規合一”實踐為我們提供了很好的借鑒意義。因此要充分認識“多規合一”所面臨的突出問題，在借鑒國內外“多規合一”先進經驗，構建合理統一的空間戰略規劃，從而提升城市管理的水平。