村莊復(fù)墾的制約因素及對(duì)策研究

文/孫華英 濟(jì)南市自然資源局和規(guī)劃局 山東濟(jì)南 250000

經(jīng)過多年土地復(fù)墾，磚廠、工礦廢棄地等易復(fù)墾的土地資源已基本復(fù)墾完畢，現(xiàn)有復(fù)墾資源主要集中在村莊居民點(diǎn)用地上。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，加快推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢下，為進(jìn)一步做好村莊復(fù)墾工作，提出相關(guān)工作對(duì)策及建議。

1、村莊居民點(diǎn)用地的潛力分析

根據(jù)調(diào)查，村莊居民點(diǎn)用地主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

1.1 布局不合理。由于歷史的原因，農(nóng)村居民點(diǎn)存在 “滿天星”式的現(xiàn)象，部分農(nóng)村居民點(diǎn)建在了土質(zhì)肥沃的好地上。

1.2 土地利用率低。農(nóng)村居民點(diǎn)存在較多的“空心村”，宅基地面積大，房屋以低層建筑為主，土地利用率低，造成了土地資源的較大浪費(fèi)。

1.3 村容村貌差。房屋方向各異，前后錯(cuò)落不齊，很多舊宅結(jié)構(gòu)粗糙，破爛不堪，村內(nèi)一些拆遷舊址亂放雜物，村莊環(huán)境差。

1.4 配套不齊全，生活質(zhì)量差。村內(nèi)路窄巷小，路面不平，排水不暢，配套設(shè)施不齊全，生活不方便。

2、村莊復(fù)墾的制約因素

目前，在村莊復(fù)墾方面，主要存在以下幾方面的制約因素：

2.1 資金制約。表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是群眾個(gè)人資金不足。雖然少部分人有一定的經(jīng)濟(jì)能力，但是大部分群眾缺乏資金，即使只繳差價(jià)，購置安置房也有難度。二是村集體資金短缺。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)來源有限，資金缺口大。三是政府投入也不足。雖然近年來政府先后出臺(tái)了相關(guān)補(bǔ)助政策，對(duì)村集體有一定的資金扶持，但補(bǔ)助力度仍然偏小。由于資金制約，一方面限制了村內(nèi)空閑房屋的拆遷；另一方面不能及時(shí)建設(shè)安置房，無法及時(shí)對(duì)住戶房屋進(jìn)行拆遷。

2.2 規(guī)劃制約。表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是土地利用總體規(guī)劃的制約。實(shí)施村莊拆遷改造土地復(fù)墾，多數(shù)村都要或多或少占一部分土地建設(shè)周轉(zhuǎn)房，而村周圍土地大多不符合土地利用總體規(guī)劃，即使有指標(biāo)，也無法安排使用。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃制約。一方面是有些村莊安置用地雖然符合土地利用總體規(guī)劃，但不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在不銜接的問題。另一方面是部分村莊由于沒有村莊規(guī)劃而無法進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)。三是設(shè)計(jì)制約。有些村莊安置房規(guī)劃為樓房，群眾在住樓房方面有顧慮，表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是農(nóng)用工具、農(nóng)用機(jī)械、糧食和農(nóng)作物無處存放，二是家庭庭院養(yǎng)殖無法實(shí)現(xiàn)進(jìn)而減少家庭收入；三是家庭開支增加；四是上樓下樓不方便。

2.3 觀念制約。大多數(shù)的農(nóng)村群眾仍然以土地的種植收入作為主要經(jīng)濟(jì)來源，沒有從農(nóng)業(yè)中脫離出來，形成了獨(dú)門獨(dú)院的生活習(xí)慣，不愿意花錢買樓住樓，這種觀念不可能短時(shí)間內(nèi)發(fā)生改變。

3、對(duì)策及措施

針對(duì)存在問題，按照“因地制宜、制定規(guī)劃、統(tǒng)籌整合、整體推進(jìn)、把握關(guān)鍵、規(guī)范有序、以民為本、維護(hù)權(quán)益”的總體思路，提出以下對(duì)策及措施。

3.1 科學(xué)規(guī)劃

3.1.1 盡快制定完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和村莊規(guī)劃等規(guī)劃體系。

3.1.2 縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃體系，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定本轄區(qū)范圍內(nèi)村莊拆遷改造土地復(fù)墾的計(jì)劃，具體確定每年拆遷改造土地復(fù)墾的村莊數(shù)量和規(guī)模，確定每個(gè)村莊實(shí)施完成的期限。村莊拆遷改造土地復(fù)墾計(jì)劃制定既要科學(xué)，符合新農(nóng)村建設(shè)及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化要求，又要結(jié)合所確定村的自然環(huán)境、資源條件、歷史情況及現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，方便群眾生產(chǎn)生活需要，還要十分注意舊村改造特點(diǎn)，要充分利用原有宅基地，村內(nèi)閑置地，可以利用廢棄地、坡地及山地的就不要占用耕地，控制村莊外延盲目擴(kuò)張，節(jié)約集約用地。計(jì)劃要在村內(nèi)向群眾公示，嚴(yán)格執(zhí)行，不得無故變更。

3.2 健全機(jī)制

3.2.1 改變現(xiàn)有村莊復(fù)墾運(yùn)作機(jī)制。年初將村莊復(fù)墾任務(wù)下達(dá)至縣（區(qū)），市級(jí)政府與縣（區(qū)）簽訂土地復(fù)墾責(zé)任書，作為年終指標(biāo)進(jìn)行考核。

3.2.2 建立監(jiān)管機(jī)制。對(duì)實(shí)施的村莊復(fù)墾項(xiàng)目，定期到現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督管理，定期發(fā)放村莊復(fù)墾進(jìn)展情況通報(bào)，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。

3.2.3 建立部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在村莊復(fù)墾立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收以及后續(xù)管理等各個(gè)工作環(huán)節(jié)，各有關(guān)部門都要加強(qiáng)溝通，協(xié)調(diào)一致，密切配合，形成合力。

3.2.4 完善村莊拆遷改造復(fù)墾的補(bǔ)助政策。建議根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力和村莊拆遷改造土地復(fù)墾進(jìn)展情況，適當(dāng)提高土地復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)地方政府和農(nóng)民參與開展村莊拆遷復(fù)墾的積極性。

3.3 培育典型

村莊復(fù)墾是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的、艱巨的工作，不能急于求成，操之過急，搞一刀切，應(yīng)典型引路，以點(diǎn)帶面，分步實(shí)施，逐步推進(jìn)。

每個(gè)縣（區(qū)），每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)我市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，實(shí)事求是地制訂出切實(shí)可行的村莊復(fù)墾分步或分階段實(shí)施的計(jì)劃，條件比較好的村，實(shí)施時(shí)間可以短一些，條件比較差的村，實(shí)施時(shí)間可以長一些。讓經(jīng)濟(jì)條件較好、干部群眾積極性較高的村先開展起來，從中培育村莊復(fù)墾典型村，影響輻射周邊。充分發(fā)揮典型帶動(dòng)作用，提高村莊復(fù)墾整體進(jìn)程。

3.4 廣泛宣傳

村莊拆遷改造復(fù)墾是一件一舉多得、利國富民的好事，是一項(xiàng)惠民工程、民心工程，已經(jīng)成為了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)新平臺(tái)。要通過電視、報(bào)紙等各種新聞媒體和舉辦專題講座、印發(fā)明白紙、粉刷標(biāo)語口號(hào)等方式，深入宣傳村莊拆遷改造土地復(fù)墾的政策規(guī)定和重要意義，描繪新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的藍(lán)圖，提高廣大干部群眾的自覺性和主動(dòng)性，取得廣大干部群眾的理解支持，消除傳統(tǒng)的思維模式，變“要我建”為“我要建”。各村也要多次召開村兩委會(huì)、村民代表會(huì)，利用廣播喇叭、黑板報(bào)等行之有效的形式深入宣傳，與老黨員、群眾代表進(jìn)行座談，描繪村莊發(fā)展的美好前景，消除群眾的擔(dān)憂、害怕和抵觸情緒，增強(qiáng)工作的積極性和主動(dòng)性。通過各級(jí)全方位的大力宣傳，為村莊拆遷改造土地復(fù)墾營造良好的氛圍。