制度政策導(dǎo)向下國土空間規(guī)劃編制方法研究

文/ 尹訓(xùn)熙、韓翠翠 淄博市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 山東淄博 255000

空間規(guī)劃作為我國當(dāng)前空間治理重要手段之一，在國家改革發(fā)展中占據(jù)重要地位。長期以來，我國空間規(guī)劃主要以主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)、土地利用等多個類型為主，積累了諸如規(guī)劃操作性缺乏、協(xié)調(diào)難度大等一系列問題，不利于我國空間利用的優(yōu)化，客觀層面而言制約了我國改革持續(xù)發(fā)展。可見，加強(qiáng)空間體系改革，構(gòu)建統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系，是當(dāng)前我國空間治理改革的重要挑戰(zhàn)，也是我國空間利用水平提高的關(guān)鍵舉措。鑒于我國國土空間規(guī)劃具有明顯的政府治理導(dǎo)向特征，國土空間規(guī)劃編制方法與制度政策密切相關(guān)。鑒于此，本文從我國國土空間規(guī)劃制度建設(shè)發(fā)展情況切入，研究國土空間規(guī)劃編制方法具備一定的實(shí)踐意義。

1、我國國土空間規(guī)劃提出背景及其制度建設(shè)發(fā)展情況

1.1 我國國土空間規(guī)劃提出背景

我國之所以構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是因?yàn)闉榱送咨平鉀Q兩個方面的問題，一方面解決多年持續(xù)存在的多規(guī)矛盾問題；另一方面積極響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)引起的全要素治理問題。當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃，主要涉及三方面的內(nèi)容，一是城鄉(xiāng)規(guī)劃；二是土地利用規(guī)劃；三是主體功能區(qū)規(guī)劃。當(dāng)中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間矛盾最為突出，集中體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)方面，因兩者矛盾問題未有效解決，引起了規(guī)劃調(diào)整等一系列問題，不僅無法保障國土空間規(guī)劃權(quán)威性，還會影響到城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。鑒于此，我國國土空間規(guī)劃唯有構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，才能根本上解決當(dāng)前多規(guī)矛盾問題。除此之外，社會建設(shè)發(fā)展中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，生態(tài)文明戰(zhàn)略隨之上升到國家戰(zhàn)略，并直接影響到社會建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。故而，生態(tài)要素保護(hù)帶給國土空間規(guī)劃全要素管控訴求日漸突出。在此背景下，我國國土空間規(guī)劃改革工作自此拉開序幕。

1.2 我國國土空間規(guī)劃制度建設(shè)發(fā)展情況

隨著我國政府與國土空間規(guī)劃相關(guān)的一系列政策的頒布，當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系形成了五級三類，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三種類型。在此過程中，我國整個國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，法律法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系作為保障國土空間改革工作順利執(zhí)行的重要保障，首先，法律法規(guī)體系主要有《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》等，結(jié)合國土空間規(guī)劃改革工作需求，進(jìn)行了一系列調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，我國政府先后頒布了《中華人民共和國土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法（修正案草案）》、《國土空間開發(fā)保護(hù)法》、《國土空間規(guī)劃法》等，促進(jìn)了我國空間治理體系的完善[1]。其次，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系調(diào)整方面，主要包括《城市規(guī)劃編制方法》、《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在此之后，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等開始進(jìn)行意見征詢，如《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)技術(shù)指南（試行）》《國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行）》《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》等[2]。待上述技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定之后，我國國土空間規(guī)劃編制體系將進(jìn)一步完善，并且具備了符合新時代要求的技術(shù)路線和方法指南，為優(yōu)化國土空間規(guī)劃編制提供了可能性。

2、制度政策導(dǎo)向下國土空間規(guī)劃編制方法研究

2.1 基于全要素治理角度優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容

國土空間全要素治理工作的落實(shí)，是國家響應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，要求國土空間規(guī)劃內(nèi)容在原有的基礎(chǔ)上，增加生態(tài)要素、海域空間、礦產(chǎn)空間等非城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃內(nèi)容的管控[3]。而國土空間規(guī)劃編制過程中，面對如此繁雜的規(guī)劃對象，為規(guī)避規(guī)劃時效性缺乏、規(guī)劃重點(diǎn)不突出等問題，需國土空間規(guī)劃相關(guān)工作人員著重考慮規(guī)劃內(nèi)容的優(yōu)化。筆者在查閱文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合個人工作經(jīng)驗(yàn)，圍繞規(guī)劃內(nèi)容的優(yōu)化，提出兩個方面的規(guī)劃深度調(diào)控意見。首先，堅(jiān)持保護(hù)底線，即加強(qiáng)保護(hù)類國土空間要素，需切合實(shí)際地提出保護(hù)管控空間紅線和準(zhǔn)入要求，并且按照可持續(xù)發(fā)展具體要求，提出保護(hù)治理的具體任務(wù)和要求，具體細(xì)化保護(hù)治理方案及其實(shí)施細(xì)則，保障專項(xiàng)規(guī)劃順利完成。保護(hù)類國土空間要素主要包括生態(tài)資源、基本農(nóng)田、海洋生態(tài)資源、歷史文化遺跡等，同時明確耕田、草原、湖泊、森林等生態(tài)修復(fù)任務(wù)目標(biāo)和安排、歷史文化遺跡保護(hù)要求等[4]。其次，加強(qiáng)國土空間開發(fā)利用管控，即對利用類國土空間要素進(jìn)一步明確其開發(fā)利用規(guī)模、用途等，同時嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)貙?shí)際建設(shè)需求，進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃完成各要素的布局。利用類國土空間要素主要包括城市、地下空間、鄉(xiāng)村用地等，并對上述利用類國土空間要素提出用地集約節(jié)約利用要求。這樣一來，即可在體現(xiàn)全要素治理理念的基礎(chǔ)上，突出規(guī)劃重點(diǎn)，保障國土空間規(guī)劃時效性。

2.2 基于有效傳導(dǎo)角度保障管控方式彈性空間

有效傳導(dǎo)強(qiáng)調(diào)從不同層級、縱橫維度搭建有效傳導(dǎo)機(jī)制。當(dāng)前，我國傳導(dǎo)體系主要涉及兩個層面，一是國土空間規(guī)劃向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)；二是國土空間規(guī)劃向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)。當(dāng)中后者可通過規(guī)劃內(nèi)容的優(yōu)化得以實(shí)現(xiàn)，前者失效問題較為突出。針對這一問題，當(dāng)前國土空間規(guī)劃主要以用途傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行解決。而筆者認(rèn)為當(dāng)前所采用的用途傳導(dǎo)機(jī)制，側(cè)重全域?qū)用?，管控尺度過于寬泛，僅突出保護(hù)紅線的管控，極少涉及國土空間開發(fā)利用，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)空間開發(fā)引導(dǎo)方面的內(nèi)容，更是缺乏。這種情況下，容易造成空間規(guī)劃矛盾下移，造成國土空間總體規(guī)劃出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的空洞性。針對此類問題，筆者建議城鎮(zhèn)上一層級的國土空間規(guī)劃，需建立在全域功能區(qū)的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)功能區(qū)進(jìn)行細(xì)化，并針對各功能區(qū)相對應(yīng)的用地類型和比例，予以明確，控制好詳細(xì)規(guī)劃，以此保證城鎮(zhèn)規(guī)劃能夠與國土空間規(guī)劃用途去保持一致，進(jìn)而加強(qiáng)城鎮(zhèn)地塊的細(xì)化布局和開發(fā)建設(shè)的管控。需強(qiáng)調(diào)的是城鎮(zhèn)上一級的國土空間規(guī)劃需立足于全域?qū)用孢M(jìn)行，具體包括生態(tài)、海域、農(nóng)業(yè)、歷史文化遺跡等內(nèi)容，后通過劃定的生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、海洋核心保護(hù)區(qū)紅線、歷史文化遺跡保護(hù)核心控制紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，合理劃分基層功能區(qū)，如生態(tài)空間可以細(xì)分為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)等[5]。同時，城鎮(zhèn)功能區(qū)作為國土空間規(guī)劃核心內(nèi)容，在傳統(tǒng)的規(guī)劃過程中，具有較大幾率出現(xiàn)一些問題，如用途區(qū)細(xì)化造成管控方式缺乏彈性空間、城市發(fā)展忽視混合用途客觀需求、管控范圍過于廣泛引起傳導(dǎo)虛空等。筆者圍繞上述問題，提出如下幾點(diǎn)意見：一是基于用途角度城市功能區(qū)劃分為居住、商業(yè)、工業(yè)基本用途的基礎(chǔ)上，需增加必要的一些混合用途類型，如商住融合區(qū)、綜合產(chǎn)業(yè)區(qū)等。二是基于城市發(fā)展特征，增加一些特殊用途區(qū)，如公共游憩區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展區(qū)。三是明確主導(dǎo)用途及配套用途等之間的比例關(guān)系，進(jìn)而以此為依據(jù)，明確下一級空間規(guī)劃管控要求，進(jìn)而保證傳導(dǎo)中的彈性空間。

2.3 基于科學(xué)規(guī)劃角度提高編制方法的科學(xué)性、合理性

科學(xué)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)充分利用現(xiàn)代新技術(shù)、信息平臺等進(jìn)行國土空間規(guī)劃編制，以此提高編制方法科學(xué)性和合理性。筆者在查閱文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，認(rèn)為國土空間編制方法合理性和科學(xué)性的提高，主要涉及如下三個方面的內(nèi)容：一是運(yùn)用雙評價(jià)和雙評估加強(qiáng)前期分析。國土空間規(guī)劃之前，加強(qiáng)資源環(huán)境承載力、國土空間開發(fā)適應(yīng)性評價(jià)，是合理確定功能區(qū)的重要依據(jù)。鑒于當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃存在多規(guī)合一的特點(diǎn)，需在規(guī)劃編制之前，著重考慮兩規(guī)的差異性，以此保證規(guī)劃編制的順利進(jìn)行[6]。二是規(guī)劃分析中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)等應(yīng)用。一方面運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析商業(yè)活躍強(qiáng)度、人口變動等，為國土空間規(guī)劃提供一系列具有價(jià)值的數(shù)據(jù)，進(jìn)而保障國土空間規(guī)劃相關(guān)需求、趨勢分析等的合理性、科學(xué)性；另一方面地理信息極速分析公共服務(wù)半徑、交通體系等，以此提高空間規(guī)劃的合理性。三是GIS平臺成為城市規(guī)劃編制、管理的基礎(chǔ)平臺。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要以CAD為成果提交平臺，土地利用規(guī)劃則是以MapGIS 為成果管理平臺。而國土空間規(guī)劃改革之后，規(guī)劃平臺統(tǒng)一為GIS平臺進(jìn)行操作。在此基礎(chǔ)上，并通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺和監(jiān)督信息平臺，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理。關(guān)于國土空間規(guī)劃信息平臺，涉及多個方面的信息，主要包括國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃管理數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r數(shù)據(jù)、監(jiān)測評估指標(biāo)體系數(shù)據(jù)等，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)狀、現(xiàn)狀等一體化，同時平臺高度集成了智能化服務(wù)，如預(yù)測預(yù)警、模擬推演等，直接顛覆了傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃管理理念，革新了管理模式和手段，為推動我國國土空間規(guī)劃發(fā)展提供了保障。

結(jié)語：

總之，國土空間規(guī)劃具有顯著的制度政策導(dǎo)向性。故而，國土空間規(guī)劃編制過程中，需緊密結(jié)合政策導(dǎo)向，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)等一系列要求，以此保證我國國土空間規(guī)劃編制的合理性和科學(xué)性，為推動我國社會建設(shè)穩(wěn)健、持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。