服務型政府視角下的地方政府績效評估發展對策研究

文/李若涵 首都經濟貿易大學 北京 100070

1、地方政府績效評估的理論與實踐

1.1 相關理論概念

1.1.1 服務型政府的內涵

所謂服務型政府的就是通過法定程序并且依據我國公民意志組建起來的,以為提供服務為宗旨, 并承擔服務責任的一個有效政府。服務型政府的本質就是以人為本,在民本思想的指導下, 轉變政府職能體系, 構建真正為民服務的政府管理體制。

1.1.2 政府績效評估

國內外對政府績效評估從不同的角度,有過不同定義。美國《改革政府》作者奧斯本和蓋布勒認為,政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織,謀求有使命感的政府,就是改變過程成本導向的控制機制,建立以結果為導向的控制機制。中國行政管理學會聯合課題組定義為“一定時期內特定政府的成績和效益的測量和評析”。筆者認為, 政府績效評估就是政府以及其他社會組織根據管理的效率、效益、效果、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷,通過各種各樣方式對一定時期內政府管理過程中的投入、產出、階段性成果和最終成果所反映的績效進行測量、判定和評價的過程。

1.2 地方政府績效評估的理論基礎

1.2.1 績效管理理論

在學術界,公共選擇理論還公共管理理論一直是作為改革的主要理論基礎,但實際上政府改革更多的是實踐過程中得出來的。筆者認為績效管理并不是某單一的事物,是在許多種管理思想和方法的基礎上形成的系統。傳統的績效評估作為一種技術工具,往往是相對單一的, 沒有與社會文化等背景相結合。而這些背景因素對于成功的實施績效評估有著非常重要的作用。[1]

1.2.2 我國政府績效評估的發展歷程

第一階段是從20世紀80年代初到90年代初,我國的政府績效評估進入導入階段, 主要是與目標責任制相結合的政府績效評估。這一時期,中央對與目標責任制相結合的政府績效評估沒有提出統一的要求,也沒有相關制度和操作指南。第二階段是從20世紀90年代初到90年代末,持續了近十年。績效評估進入探索階段,普遍應用于各級政府組織。第三階段從20世紀90年后期至今,根據中央提出的樹立科學發展觀和構建科學的政府績效評估體系的要求,各地從實際出發, 堅持績效導向,積極進行績效評估的試點和探索。

2、我國地方服務型政府績效評估的現狀

2.1 我國地方政府績效評估的實踐

從實踐來看,我國政府部門績效評估大致可以分為三種類型。[2]第一類是固定性的政府機關績效評估。其特征是績效評估作為特定管理機制中的一個環節,隨著這種管理機制的普及而普遍應用于多種組織。第二類是具體行業的組織績效評估。組織績效評估應用于某個行業,一般具有自上而下的單向性特征,即由政府主管部門設立評估指標體系, 組織對所屬企事業單位進行組織績效的定期評估。第三類是專項績效評估。針對某一項活動或政府工作的某一方面進行評估。如科技部制定的“高新區評價指標體系”, 北京市的“國家機關網站政務公開檢查評議 ”等。

2.2 我國地方政府績效評估存在的問題及原因分析

2.2.1 我國地方政府績效管理主客體不明晰

目前，我國地方政府績效管理以績效評估為主，評估主體日趨多元化，社會中介組織介入政府績效評估漸成趨勢。多數的研究者強調公民在績效評估中的主體地位。政府績效評估存在“自我評價”和“社會評價”兩個體系，社會評價缺位是我國實踐中的重要缺陷。但是，這些研究只是關注政府績效評估的主體。

2.2.2 我國地方政府績效管理體系自身存在問題

總體來看，管理時效隨意性很大，也很不規范，制度化的程度不高，沒有建立起長效機制;在管理程序上透明度不高，對績效管理進程中的每個重要環節缺少社會監督;管理角度存在片面性，很多組織推行績效考評時，只關注單個公務員的業績評價，而忽視了對整個部門的考評;缺乏高素質和專門的政府績效管理部門和管理人員，使得績效管理結果應用存在局限性。

2.2.3 我國地方政府績效評估缺乏相關的制度保障，沒有納入法制化軌道

我國現有的政府績效管理缺乏統一的法律、 法規 和相關政策作為應用的法定依據， 缺乏績效管理的制 度基礎，績效管理的制度基礎、政府的職能配置、組織 結構和運作機制等仍停留在原有的層次， 績效管理的 效用難以得到有效發揮;缺乏合理的激勵機制，給實施 績效管理帶來了內部動力障礙。

3、完善我國地方政府績效評估的幾點思考

3.1 明確績效管理的主客體

政府績效管理的主體應該是政府的各個組織機構。在績效管理客體方面，要強調過程管理與結果導向并重、公務員個人評價與政府組織評價并重。政府績效管理既包括對政府績效創造過程的監控，也包括對政府績效結果的評估，一般是以“目標”為導向和以“結果”為本，政府績效管理的一個重要特點就是強調公民意愿，這正是政府組織目標的公共性所規定的。

3.2 科學設計績效管理的內容和體系

政府職能問題是政府管理的核心問題，政府職能轉變是建設服務型地方政府的關鍵。要實現政府職能轉變，必須轉變政府管理理念。一切與政府職能無關的指標都應堅決予以廢止。“績效管理被引入政府管理領域，是以實現政府管理的四E——經濟(Economy)、效率 (Efficiency)、 效益 (Effectiveness)、 公平(Equity)為目標的政府管理模式。這是一種將過程管理和結果管理相結合的政府管理模式。同時應該關注質量、責任、回應性等原則。”

3.3 推進政府績效管理制度化和法制化

盡快完成地方政府績效管理的制度設計。在此基礎上，改善政府績效管理現狀，需要進一步深化政府體制改革，重要的是轉變觀念，樹立公民取向的績效觀，即評價政府績效的參照系是公民而不是政府及其工作人員。通過立法建立嚴格的管理機制、穩定的保障機制、有效的運行機制、完善的監督機制。