解讀促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的用地政策并提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可持續(xù)發(fā)展的建議

文/馬忠杰 廣東思遠(yuǎn)土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司 廣東珠海 519000

1、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景

2008年國際金融危機(jī)后，世界主要發(fā)達(dá)國家重新認(rèn)識到以制造業(yè)為主體的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略意義，紛紛實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略，如美國提出“美國制造業(yè)行動(dòng)計(jì)劃”，歐洲推出“未來工廠計(jì)劃”等。這些工業(yè)化國家的再工業(yè)化，絕不是傳統(tǒng)工業(yè)化道路的重復(fù)和回歸，而是通過尋找新的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，加快突破先進(jìn)制造技術(shù)——“第三次工業(yè)革命”來驅(qū)動(dòng)制造業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展。

在我國的GDP總量達(dá)到世界第二之后，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素已由經(jīng)濟(jì)總量轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。也就是說，在這個(gè)新起點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的著力點(diǎn)需要由速度轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)。2012年以來，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度將結(jié)束持續(xù)30多年的10%左右的高速增長期，轉(zhuǎn)向8%左右的中高速增長期。增長速度減緩固然有外部市場的原因，但更多的是我們的主動(dòng)調(diào)整。特別是，這個(gè)“調(diào)速”為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、爭取長期的穩(wěn)定增長提供了機(jī)會(huì)。

在國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)生調(diào)整的大背景下，于2013年11月，十八屆三中全提出“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”正式確定了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

2、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的定義

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，定義為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，即向更有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵是技術(shù)進(jìn)步，在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上消化吸收，并加以研究、改進(jìn)和創(chuàng)新，建立屬于自己的技術(shù)體系。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級還必須依賴于政府行政法規(guī)的指導(dǎo)以及資金、政策支持。

3、產(chǎn)業(yè)用地政策的解讀

產(chǎn)業(yè)用地政策是國土資源主管部門認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的主動(dòng)作為；是優(yōu)化土地資源配置，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，釋放新需求、創(chuàng)造新供給，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)升級、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ皇钦J(rèn)真履行國土資源職責(zé)新定位，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大舉措。

為進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于保持經(jīng)濟(jì)中高速增長、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的決策部署，促進(jìn)地方各級特別是市、縣國土資源主管部門更好落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策，依據(jù)國家已經(jīng)制定出臺的各項(xiàng)支持新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展用地政策，國土資源部研究形成了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》[1]（以下簡稱《指引》），于2016年10月28日公布實(shí)施，該指引為各級國土資源管理部門落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地提供了依據(jù)。

下面從土地管理的不同方向來解讀產(chǎn)業(yè)用地政策對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的支持。

3.1 從地類管理方面

3.1.1 光伏產(chǎn)業(yè)

因光伏產(chǎn)業(yè)占地面積大，用地性質(zhì)的認(rèn)定一直處于模糊地帶，此前社會(huì)上對此一度存在爭議。該指引明確，光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。

3.1.2 旅游產(chǎn)業(yè)

該指引明確，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界外的旅游項(xiàng)目中的自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認(rèn)定和管理。

3.2 從土地用途確定方面

該指引明確，根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容相關(guān)用途設(shè)施建筑面積不超過15%的，仍按工業(yè)、科教用途管理。

對于現(xiàn)行國標(biāo)分類中沒有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型，市、縣國土資源主管部門可按照國土資規(guī)〔2015〕5號文件規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)有土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，主動(dòng)會(huì)商同級城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)主管部門提出規(guī)劃用途的建議意見，促進(jìn)項(xiàng)目落地。

3.3 從土地使用方式方面

該指引明確，各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地。

以長期租賃方式使用土地的，應(yīng)按照《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕222號）執(zhí)行，租賃期限按照《合同法》規(guī)定，不得超過二十年。

3.4 從土地供應(yīng)價(jià)格方面

3.4.1 優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)

該指引明確，各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70%執(zhí)行。按比例計(jì)算后低于該項(xiàng)目實(shí)際土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費(fèi)用之和的，應(yīng)按不低于實(shí)際各項(xiàng)成本費(fèi)用之和的原則確定出讓底價(jià)。

中西部地區(qū)省級國土資源主管部門應(yīng)向相關(guān)部門建議，按照國發(fā)〔2016〕27號文件要求，將加工貿(mào)易相關(guān)的工業(yè)項(xiàng)目納入本省（區(qū)、市）優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)項(xiàng)目。

3.4.2 旅游業(yè)

該指引明確，根據(jù)國土資規(guī)〔2015〕10號文件，旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場經(jīng)營情況，客觀評估確定供應(yīng)底價(jià)。

3.4.3 農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場

該指引明確，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國辦發(fā)〔2011〕38號），農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地作為經(jīng)營性商業(yè)用地，應(yīng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價(jià)的，可以參照市場地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等確定出讓底價(jià)。

3.5 從土地供應(yīng)方式方面

該指引明確，以先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地的，市、縣國土資源主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)部門擬定方案時(shí)，應(yīng)提請同級政府同意，邀請投資、產(chǎn)業(yè)等主管部門參加供應(yīng)方案擬定工作，明確租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的條件，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。按用途依法需采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的土地，招標(biāo)拍賣掛牌工作可在租賃環(huán)節(jié)實(shí)施；在承租方使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后需辦理出讓手續(xù)時(shí)，可采取協(xié)議方式。

對舊城區(qū)改建需異地搬遷改造的城區(qū)商品批發(fā)市場等流通業(yè)用地、工業(yè)用地，在收回原國有建設(shè)用地使用權(quán)后，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議出讓方式為原土地使用權(quán)人安排用地，有土地使用標(biāo)準(zhǔn)要求的，應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)安排同類用途用地。

4、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考

近幾年，國家針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從金融、稅收、土地制度等方面出臺了一系列的扶持政策，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)發(fā)展，需要的是市場的力量，而不是靠行政來推動(dòng)。政府和企業(yè)都應(yīng)該為市場參與各方創(chuàng)造自主創(chuàng)新的空間，由市場參與各方自主創(chuàng)新，通過技術(shù)創(chuàng)新來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，這樣才能保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)發(fā)展，而不是靠一時(shí)政策的支持。本人從個(gè)人的認(rèn)識角度提出以下兩點(diǎn)建議，保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 從教育制度改革來保障技術(shù)創(chuàng)新，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

企業(yè)的科技創(chuàng)新需要科研體制和教育體制的改革，科研體制要鼓勵(lì)和保護(hù)創(chuàng)新。無論是發(fā)達(dá)國家還是欠發(fā)達(dá)國家，包括中國的封建社會(huì)，高等學(xué)府都是最自由的地方，但是現(xiàn)今的情況恰恰相反，以國內(nèi)重點(diǎn)高校為例，現(xiàn)在高校卻是典型的行政基地，變成了思想最封閉和僵化的體系，缺乏創(chuàng)新的思想。

4.1.1 國外教育制度的一角

案例[2]：在斯坦福大學(xué)，薛兆豐教授請著名華裔物理學(xué)家張守晟給同學(xué)們做講座。張守晟在學(xué)界地位很高，除了諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)沒拿，物理領(lǐng)域的頂級大獎(jiǎng)都拿過。他本人既做科研，又做投資。同學(xué)們就問他時(shí)間上怎么分配？他回答說，100%的時(shí)間做科研，100%的時(shí)間做投資。他這么強(qiáng)調(diào)了兩次，意味著斯坦福大學(xué)對教授們做科研與投資管得比較寬松，制度上沒有那么多硬約束。

高校教授能在科研與商業(yè)之間比較自由地穿梭，與美國1980年推出的拜杜法案有關(guān)。拜杜法案是美國關(guān)于科技創(chuàng)新領(lǐng)域一套核心的知識產(chǎn)權(quán)法律制度安排。這個(gè)法案的大意是聯(lián)邦政府提供的資金資助的研究成果，所有權(quán)歸聯(lián)邦政府，但允許做科研的研究機(jī)構(gòu)或?qū)W者獲得商業(yè)開發(fā)權(quán)，并且可以獲得商業(yè)開發(fā)所賺得的利潤。

相比之下，中國相關(guān)的規(guī)定還肯定不夠完善，許多科研投入用來生產(chǎn)無用的論文，而許多有潛在實(shí)用價(jià)值的發(fā)明創(chuàng)造又被束之高閣；許多的資源被浪費(fèi)掉了，而一些勇于探索技術(shù)轉(zhuǎn)化的學(xué)者則有可能陷入了法律的羈絆。

4.1.2 國內(nèi)最新的教育制度改革

2016年5月30日，全國科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國科協(xié)九大第二次全體會(huì)議上，李克強(qiáng)總理發(fā)表講話稱，政府對科研的管理有時(shí)候像“對小學(xué)生”一樣，嚴(yán)重束縛了廣大科研人員和科研機(jī)構(gòu)的手腳，影響了創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性。

為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，在全社會(huì)營造尊重勞動(dòng)、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的氛圍。2016年11月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行以增加知識價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》。意見規(guī)定“允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪，經(jīng)所在單位批準(zhǔn)，科研人員可以離崗從事科技成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。”[3]

看得出來，意見出臺，就是要讓知識體現(xiàn)其價(jià)值，轉(zhuǎn)化為切切實(shí)實(shí)的生產(chǎn)力，為支持學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)力打開了大門。

4.2 企業(yè)要為技術(shù)人員創(chuàng)新提供空間，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

4.2.1 3M 集團(tuán)支持技術(shù)人員創(chuàng)新的做法

關(guān)于3M在鼓勵(lì)創(chuàng)新方面，當(dāng)時(shí)在1949年～1966年任3M董事長的威廉·麥克奈特（William L.McKnight）在1940年左右曾寫下一句話，它更好地詮釋了3M對鼓勵(lì)創(chuàng)新的重視程度。他寫道“切勿隨便扼殺任何新的構(gòu)想，要鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)性的涂鴉，如果你在人的四周豎起圍墻，那你得到的只是羊。”

另，3M有一個(gè)著名的管理哲學(xué)的實(shí)際應(yīng)用就是其研發(fā)人員可以拿出15%的工作時(shí)間用于研究自己感興趣的東西。可以看出，3M管理的核心哲學(xué)在于授權(quán)、鼓勵(lì)員工創(chuàng)新。雖然在創(chuàng)新的過程中會(huì)有失敗和挑戰(zhàn)，但是作為企業(yè)管理層，要懂得容忍、鼓勵(lì)和配合。

4.2.2 Google 集團(tuán)支持技術(shù)人員創(chuàng)新的做法

Google是全球最優(yōu)秀的互聯(lián)網(wǎng)公司，他的創(chuàng)新無處不在，其中同樣有一條是關(guān)于給技術(shù)人員一定的自由創(chuàng)新時(shí)間。

關(guān)于支持技術(shù)人員創(chuàng)新，Google同樣在工作時(shí)間安排上制定了一個(gè)政策，將創(chuàng)新列入員工的工作時(shí)間預(yù)算，要求技術(shù)人員花80%的時(shí)間在核心的搜索和廣告業(yè)務(wù)上，其余20%則用在他們自己喜歡的技術(shù)項(xiàng)目上，這就迫使員工必須騰出時(shí)間來搞創(chuàng)新，哪怕這20%的工作時(shí)間研究的項(xiàng)目并不在公司的核心任務(wù)或使命范圍。

上面兩個(gè)全球優(yōu)秀的企業(yè)都給予技術(shù)人員一定的創(chuàng)新時(shí)間，只有不斷的創(chuàng)新，企業(yè)的技術(shù)才可以不斷的進(jìn)步，由技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級才是可持續(xù)發(fā)展的，任何不依托于技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級都是空中樓閣，不可長遠(yuǎn)發(fā)展。

結(jié)語：

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是一個(gè)復(fù)雜的問題，從國家支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策方面，會(huì)在金融、稅收、土地供應(yīng)等方面給予政策上的支持。另，如果要保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可持續(xù)發(fā)展，不能將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級搞成運(yùn)動(dòng)式和號召式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還需要從保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級可持續(xù)發(fā)展的制度上創(chuàng)造條件，保證我國產(chǎn)業(yè)升級的可持續(xù)發(fā)展。