政策演進(jìn) 住房制度體系再優(yōu)化

文/ 許蕾

1978-2018，中國(guó)改革開放走過了風(fēng)雨砥礪的40年。作為改革開放與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)物之一，我國(guó)住房制度改革也經(jīng)歷了風(fēng)雨兼程的40年。40年來，中國(guó)的城鎮(zhèn)家庭從“缺房戶”占47.5%，發(fā)展到人均住宅面積躍升至世界第三；約1億居民走出棚戶區(qū)，住進(jìn)商品房。

從最初的筒子樓到保障房，到如今的商品房以及公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等，再重新出發(fā)走向租購(gòu)并舉的新格局，可以說，住房制度改革和房地產(chǎn)行業(yè)變化所帶來的影響和意義，是全方位且具有歷史性意義的。從“居者有其屋”到“房住不炒”，伴隨著多年來的政策演進(jìn)，住房制度體系從特有的角度折射出社會(huì)的變遷。

1978-1988年：準(zhǔn)備期改革開放開啟房改進(jìn)程

在中國(guó)改革開放之前，中國(guó)住房一直采取福利分房制度。筒子樓可謂福利房最典型的代表，一條長(zhǎng)走廊串連許多單間。人口多、房屋面積小，上班面對(duì)面，下班門對(duì)門，是當(dāng)時(shí)福利房的真實(shí)寫照。隨著時(shí)間的流逝，這些房子逐漸變得破舊，且分配不均的缺點(diǎn)帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

原國(guó)務(wù)院房改辦主任張?jiān)嗽谋硎荆?978年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積只有7平方米，將近一半的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無房。大量居民生活在很不舒適、方便的筒子樓、大雜院、棚戶區(qū)里。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，中國(guó)從此進(jìn)入了改革開放的嶄新時(shí)代。1980年4月2日鄧小平同志發(fā)表關(guān)于住房問題的講話，啟動(dòng)了中國(guó)房改進(jìn)程。

從1980年至1988年，是我國(guó)房改的第一階段，也稱為房改的準(zhǔn)備階段。這一階段仍執(zhí)行福利分房制度，只是住房形態(tài)發(fā)生了變化。由原來共用衛(wèi)生間、廚房在過道的筒子樓轉(zhuǎn)變成了帶衛(wèi)生間、廚房的單元房，這種單元房設(shè)施相對(duì)完備、自成體系，相比原來的筒子樓，居住條件上了一個(gè)臺(tái)階。

1988-1998年：摸索期住房制度迎來根本性轉(zhuǎn)變

從1988年至1998年，是我國(guó)房改的第二階段，也稱為摸索前進(jìn)的階段。

1988年2月15日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》，決定從1988年起，用三至五年時(shí)間，在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批把住房制度改革推開。同年2月25日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》發(fā)布，拉開了中國(guó)住房體制改革的序幕。從此，中國(guó)住房制度開始了商品房砥礪前行的20年，此前沿襲多年的福利房逐漸被個(gè)人消費(fèi)的商品房所取代。

1991年11月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革意見的通知》，至此，中國(guó)房改從分批分期轉(zhuǎn)向全國(guó)推進(jìn)，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也相應(yīng)地向前推進(jìn)。改革的目標(biāo)是把由國(guó)家、企業(yè)統(tǒng)包的住房投資體制，轉(zhuǎn)換成國(guó)家、集體、個(gè)人三方面共同負(fù)擔(dān)的住房投資體制，并正確引導(dǎo)和改革房產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)體制。

此次改革明確了“把向居民個(gè)人出售新舊公房作為推動(dòng)住房商品化的基本措施之一”“新建住房以中小戶型為主，先賣后租”“公有舊住房按標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售，職工購(gòu)買舊房五年后允許進(jìn)入市場(chǎng)出售”“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)用的商品住房”等政策原則。

1998年7月份，《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)）正式落地，由此，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度迎來了一次根本性的轉(zhuǎn)變，實(shí)物分房被全面叫停，住房分配貨幣化開始走向舞臺(tái)。同時(shí)，中央首次提出要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。其中，包括調(diào)整住房投資結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，以及發(fā)放住房補(bǔ)貼等。

這一時(shí)期的住房開始向樓房、公寓形態(tài)等發(fā)展，高樓大廈開始拔地而起，一棟棟的小高層住宅遍地開花。住宅的樓層一般不高，大多在7層以下，這個(gè)時(shí)期的住房容積率較低，人口密度小，相比以前的單元房更加舒適宜居，越來越多的人選擇購(gòu)買商品房，且人們的工作積極性也極大提升。

正是1998年住房制度改革成就了中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的輝煌20年，帶來了中國(guó)城市面貌翻天覆地的變化，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

1998-2018年：深化期住房形態(tài)邁入現(xiàn)代化階段

從1998年到現(xiàn)在，我國(guó)房改進(jìn)入第三階段，即建立住房保障制度階段。這一階段對(duì)住房制度不斷實(shí)行修改、完善，也可稱為不斷深化房改的階段。

這一時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開始快速發(fā)展，住房形態(tài)也發(fā)生了新的變化，花園洋房、獨(dú)棟別墅、LOFT公寓，越來越多的建筑形式被發(fā)掘，極大提升了人們的居住舒適度。至此，中國(guó)的住房形態(tài)邁入了現(xiàn)代化階段。

經(jīng)過調(diào)整與恢復(fù)之后，房地產(chǎn)業(yè)迎來了黃金發(fā)展階段。

“雖然第一次房改定下了保障房為主、商品房為輔的基調(diào)，但是市場(chǎng)主導(dǎo)下的城市開發(fā)模式導(dǎo)致商品房成為市場(chǎng)供應(yīng)的主體。在2008年金融危機(jī)后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)信貸以及貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)，一個(gè)直觀的結(jié)果就是房?jī)r(jià)瘋狂上漲。”彭松對(duì)此回憶稱，從那以后，雖然國(guó)家繼續(xù)強(qiáng)調(diào)住房商品化，但同時(shí)也將進(jìn)一步完善住房保障體系建設(shè)提上議程。其中最重要的一項(xiàng)法規(guī)是“截至2004年8月31日，所有商品房用地停止以協(xié)議方式出讓，必須實(shí)行‘招、拍、掛’”，被業(yè)界稱為“8·31大限”。

回看始于2005年以來的歷次樓市調(diào)控，無論是新舊“國(guó)八條”“國(guó)九條”“國(guó)十五條”，還是此后出臺(tái)的包括限售、限商、限價(jià)、“搖號(hào)政策”、限制企業(yè)買房等各類調(diào)控新政，多是從需求端對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。與此同時(shí)，房企進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā)也從野蠻生長(zhǎng)逐漸過渡到有清晰的戰(zhàn)略布局。公開數(shù)據(jù)顯示，2005年至2013年期間，約50家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先后以借殼或直接IPO方式上市，并在大中城市進(jìn)行戰(zhàn)略布局。

“房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過多年的調(diào)控政策洗禮，未來住房制度改革的重點(diǎn)已經(jīng)愈發(fā)清晰：供需平衡、結(jié)構(gòu)合理是房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的必要因素。”業(yè)內(nèi)人士表示，總的來看，雖然短期調(diào)控會(huì)在一定程度上抑制購(gòu)房需求，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，更好地完善住房供給端分類供應(yīng)，從租房和購(gòu)房?jī)蓚€(gè)層面保障供應(yīng)量，在市場(chǎng)化供應(yīng)和保障性供給兩個(gè)維度滿足不同人群的居住需求，才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)更為良性和健康的發(fā)展。

為進(jìn)一步解決居民居住問題，2016年5月份國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》，提出到2020年基本形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)體系后。由此，一方面，過往總被忽視的住房租賃市場(chǎng)開始進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期；另一方面，住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展也使得“住有所居”的目標(biāo)更進(jìn)一步。

隨著制度框架的逐步建立，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，如何在房地產(chǎn)業(yè)白銀時(shí)期謀求更大的發(fā)展，是其不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

與此同時(shí)，推動(dòng)本輪住房租賃市場(chǎng)風(fēng)潮的“租購(gòu)并舉”制度，被業(yè)內(nèi)視為第四次房改。租購(gòu)并舉，既是長(zhǎng)效機(jī)制，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政策更加趨向理性。十九大提出的“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，幾乎是1998年房改方案的延續(xù)。目前，圍繞“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建設(shè)房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的政策面、資金面、市場(chǎng)面均已開啟。

（文章來源：南方日?qǐng)?bào)）