淺析PPP模式下工程項(xiàng)目管理中的問(wèn)題與對(duì)策

文/李易宸 中建水務(wù)環(huán)保有限公司 北京 100037

1、PPP模式的概念及特點(diǎn)分析

1.1 PPP模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership） 模式，即政府與社會(huì)資本合作，是指政府方與社會(huì)資本方建立合作伙伴關(guān)系，通過(guò)適當(dāng)?shù)睦婀蚕砗惋L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，為社會(huì)提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的一種方式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域較為常見(jiàn)的一種投融資模式。PPP較為典型的模式為：政府方通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)社會(huì)資本方組成的SPV（Special-Purpose- Vehicle）公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，然后由SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體的實(shí)施[1]。在此過(guò)程中，政府方一般會(huì)與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一定的費(fèi)用支付擔(dān)保協(xié)議，從而保證了SPV公司順利和便捷的融資。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)分析

（1）PPP模式充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本方的積極性，拓寬了社會(huì)資本方進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的渠道和路徑，政府方管理職能發(fā)生轉(zhuǎn)變。PPP模式既可以緩解政府暫時(shí)性財(cái)政壓力的，也能夠提高后期的服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率。

（2）在實(shí)踐中，應(yīng)用PPP模式時(shí)會(huì)涉及包括政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、PPP咨詢機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及運(yùn)營(yíng)商等多方主體，參與各方涉及的利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系非常復(fù)雜，使得應(yīng)用PPP模式時(shí)合同關(guān)系管理變的尤為重要。

（3）PPP項(xiàng)目一般情況下沒(méi)有具體的報(bào)價(jià)清單，項(xiàng)目實(shí)體質(zhì)量難以把控，導(dǎo)致項(xiàng)目造價(jià)較難控制。SPV公司融資較難一次性完成，易出現(xiàn)“斷供”情況。另外，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較短，政府方會(huì)有明確的投用時(shí)間要求，因此，工期滯后將給政府方造成較為不良的影響[2]。

2、PPP模式下項(xiàng)目管理工作與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理工作的區(qū)別分析

2.1 項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的區(qū)別

傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目，各參與單位均以自身獲得最大利益為主要預(yù)期目標(biāo)。在平衡各方利益的同時(shí)，如何達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是項(xiàng)目管理工作的重點(diǎn)。PPP模式下，政府方和社會(huì)資本方共同的預(yù)期目標(biāo)是如何保證使用較少的投資獲得更大的收益。因此，對(duì)于SPV公司項(xiàng)目管理工作，如何在控制投資和成本的情況下，加快工程建設(shè)進(jìn)度，盡早轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)期，以獲得最大投資收益，是其主要的預(yù)期目標(biāo)。

2.2 項(xiàng)目成本控制的區(qū)別

PPP項(xiàng)目體量一般比傳統(tǒng)工程項(xiàng)目大，因此，成本控制的重要性也尤為突出。與傳統(tǒng)項(xiàng)目成本管理相比，PPP項(xiàng)目的成本控制特點(diǎn)包括：（1）PPP項(xiàng)目成本控制需從項(xiàng)目全周期考慮。為滿足運(yùn)營(yíng)階段政府考核要求，保證運(yùn)營(yíng)最大化的收益，項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)施工階段一定范圍內(nèi)的成本增加，可能對(duì)項(xiàng)目整體是有益的；（2）PPP項(xiàng)目涉及大體量投資建設(shè)，使得參與單位重視程度增加，項(xiàng)目管理層級(jí)升級(jí)，成本控制工作更加清晰。

2.3 項(xiàng)目進(jìn)度管理的區(qū)別

與傳統(tǒng)項(xiàng)目進(jìn)度管理相比，PPP模式下，工期及時(shí)滿足施工階段的合同履約關(guān)系到運(yùn)營(yíng)階段能否正常開(kāi)始，是否能夠達(dá)到政府關(guān)于工期的績(jī)效考核目標(biāo)。PPP項(xiàng)目可以利用項(xiàng)目參與各方的整體資源，解決項(xiàng)目中的難點(diǎn)問(wèn)題，更有利于項(xiàng)目整體進(jìn)度的把控和管理。

3、PPP模式下工程項(xiàng)目管理的問(wèn)題與對(duì)策分析

3.1 PPP模式相關(guān)法律法規(guī)不完善，管理體系缺失

自PPP模式在我國(guó)推廣以來(lái)，未有關(guān)于PPP的法律法規(guī)出臺(tái)，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)大部分為國(guó)家部委、地方政府及各行業(yè)出臺(tái)的指導(dǎo)性意見(jiàn)和管理?xiàng)l例。PPP模式作為一種較新的模式，需要在國(guó)家政策法規(guī)的約束下實(shí)施。同時(shí)，PPP模式下部分政府方和社會(huì)資本方的合作方式仍延用陳舊的政企管理體系，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下靈活的政企關(guān)系。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)和政策，在根本上保障PPP模式的發(fā)展。另外，PPP模式下的管理體系需要政府方與社會(huì)資本方共同協(xié)商確定，在充分調(diào)研后，雙方應(yīng)就項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境、條件和目標(biāo)等達(dá)成一致，根據(jù)達(dá)成的一致性要求優(yōu)化和完善管理體系，才能夠保證項(xiàng)目實(shí)施受到管理體系的約束。

3.2 PPP模式下管理者的角色定位不準(zhǔn)確，管理混亂

PPP模式下的工程項(xiàng)目是由政府方和社會(huì)資本方共同參與，在實(shí)際管理過(guò)程中，具體的管理主導(dǎo)者、各部分的管理責(zé)任者及管理范圍和權(quán)限等較難有明晰的界定，造成工程項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中各方角色定位不明，管理容易發(fā)生混亂。為避免PPP模式下項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的角色定位不明確現(xiàn)象，需要政府方和社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查和論證，分析后期項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的可能發(fā)生的問(wèn)題，明確各類問(wèn)題的責(zé)任主體和應(yīng)對(duì)措施，保證各方管理角色和職能的銜接。

3.3 PPP模式下管理者的管理理念落后，管理水平欠缺

雖然隨著近年來(lái)國(guó)家的大力推廣和發(fā)展，PPP模式已逐步成熟和完善，但作為一種較新的模式，在實(shí)踐仍存在管理者理念落后，管理能力不夠和管理水平欠缺等問(wèn)題。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目大部分以基礎(chǔ)設(shè)施為主，社會(huì)資本方多為建設(shè)施工性企業(yè)，管理人員絕大部分為相關(guān)行業(yè)的從業(yè)者，管理理念和思維仍以施工管理為主，不能及時(shí)適應(yīng)PPP模式下的項(xiàng)目管理需要，造成在PPP模式下項(xiàng)目實(shí)施存在困難。因此，相關(guān)從業(yè)人員需要及時(shí)轉(zhuǎn)變管理思維和理念，適應(yīng)PPP新模式，不斷提升自身管理水平和管理能力，以便更好的服務(wù)于PPP項(xiàng)目管理工作。

結(jié)語(yǔ)：

PPP模式的應(yīng)用和實(shí)踐是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，也是轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建政企合作關(guān)系的新途徑。PPP模式下項(xiàng)目管理工作不僅需要政府層面出臺(tái)法律法規(guī)，完善管理體系，也需要相關(guān)從業(yè)者適應(yīng)新模式，轉(zhuǎn)變管理思維，提高管理水平，從而推動(dòng)PPP模式在工程項(xiàng)目中的進(jìn)一步應(yīng)用和發(fā)展。