城鄉建設用地增減掛鉤復墾后耕地質量提升思考

文/羅海波 銅仁市自然資源局 貴州銅仁 554300

近年來隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化進程加速，尤其在城鎮化發展較快的地區對建設用地的需求與日俱增，多數地區的用地指標超出規劃指標，規模迅速增長，導致用地供需矛盾突出。為解決建設用地的供需矛盾，國務院提出“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，也是為了合理配置土地資源，促進城鄉統籌發展，有效保護耕地，改善農村生產生活條件，同時也在一定程度上緩解了城鄉建設用地供需矛盾的有效途徑。本文對貴州省銅仁市實施的“城鄉建設用地增減掛鉤”復墾耕地的耕地質量提升進行評價并提出對策，為下一步耕地質量提升提供建議。

1、“城鄉建設用地增減掛鉤”的意義

“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，土壤質量不降低，城鄉建設用地布局更合理的目標。“城鄉建設用地增減掛鉤”模式是“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”中總結后所采用的一種新的土地整理利用和管理模式。“城鄉建設用地增減掛鉤”，一方面是建設用地的掛鉤，在一定區域范圍內城鎮建設用地的增加，必須以相當規模的農村建設用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效利用的農村集體建設用地的方式，為工業化、城鎮化提供必要的建設用地，實現城鄉建設用地總規模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農村土地綜合整治新增加的耕地，對城鎮建設占用耕地的有效補充，落實耕地占補平衡，實現城鄉統籌中“保護耕地與保障建設”的雙贏。本質上講，增減掛鉤是建設用地的整理，內涵就是城鎮建設用地的增加和農村建設用地的減少。

2、基本情況

銅仁市山區面積大，地塊破碎，坡耕地面積所占比重較大，耕地后備資源匱乏，農村建設用地地塊、工礦廢棄地、空閑地、廢棄建設用地，農村低效建設用地未得到充分利用，城鄉建設用地增減掛鉤存在較大潛力。根據我市 2018 年（年初）土地利用變更調查數據分析顯示，全市城鄉建設用地總量為6.15萬公頃，比2009年的4.77萬公頃多了1.38萬公頃，主要是增量為城市建設用地和交通設施用地，所以實施城鄉建設用地增減掛鉤能有效緩建建設用地指標不足問題。通過對完成的任務數據分析，復墾成耕地的質量等級大部分在9-12等之間，耕地質量總體質量不高，與這項工作在實施推進過程中面臨許多阻力有關，需要開展針對性地解決存在的問題，以便在下一步工作中將復墾后的耕地質量得以提升。

3、復墾后耕地質量評價

3.1 評價方法及因子權重

本次采用了特爾斐法（專家調查法）對所預測的問題征求相關專家后進行整理、歸納、統計，確定了8個指標權重分別為：有效土層厚度（0.12），土壤PH值（0.08），表層土壤質地（0.14），地形坡度（0.15），土壤有機質含量（0.08），排水條件（0.14），土壤剖面構型（0.09），灌溉保證率（0.20）等8個指標，采用“多因素綜合評價法”對該復墾后的耕地質量等別進行評價。

3.2 土地自然系數、利用系數、經濟系數計算

3.2.1 土地自然系數計算

依據該項目各評價單元的自然屬性，參照土地復墾項目區評價指標級別分值表，查出對應的分值，計算出土地自然系數的綜合分值。根據確定的等指數平衡轉換規則，自然質量等指數的轉換公式為：國家自然等指數＝省級自然等指數x1.2736+5.76，依據上述轉換規則，將評定單元耕地的省級自然質量等指數轉換為國家級自然質量等指數，按照400分的等間距確定國家級耕地自然質量等。

3.2.2 土地經濟系數計算

根據《農用地質量分等規程》，經計算項目區各評定單元土地經濟系數。墾區評定單元新增耕地質量等別評定省級利用等劃分采用等間距法，每100分一個等別的間隔劃分。通過計算等8個評定單元（選取有效土層厚度等8個方面構建評價指標體系）。

3.2.3 土地利用系數計算

根據各指標區指定作物最大產量及產量比系數表，根據《農用地質量分等規程》，經計算項目區各評定單元土地利用系數。復墾區評定單元新增耕地質量等別評定省級利用等劃分采用等間距法，每100分為一個等別的間隔劃分。

3.3 評價結果

通過計算，在復墾區實施后，評價指標分值僅有灌溉保證率保持不變，其他的評價指標分值均有明顯的增加。評價單元的有效土層厚度的自然屬性分值增加量最大，從復墾前0分增加到復墾后的70分；由于復墾后的耕地進行了土壤培肥措施，分值增加在20分左右，表層土壤質地和土壤有機質含量2個指標分值增加的比較明顯，都在10分以上，但是其余幾項指標分值增加不明顯，所以在項目實施過程中應針對性的采取措施來提升評價指標的分值，確保復墾后耕地能達到“城鄉建設用地增減掛鉤”項目建新區所占用耕地質量。

4、復墾耕地質量提升措施

通過對已經實施項目的耕地質量進行評價，針對8個評價單元分值情況，今后實施“城鄉建設用地增減掛鉤”項目實施過程中應通過改、培、保、控，措施來提升復墾后的耕地質量。“改”改良土壤，針對耕地土壤的障礙因素，治理水土侵蝕，改良酸化，鹽漬化土壤，改善土壤理化性狀，改進耕作方式。“培”配肥地力，通過增施有機肥，實施秸稈還田，配方施肥，提高土壤有機質含量，平衡土壤養分，套種，種植綠肥等，實施種地與養地結合，持續提升土壤肥力。“保”保水保肥，通過耕作層深翻松耕，加深耕作層，推廣保護性耕作，改善耕地的理化性狀，增強耕地保水保肥能力。“控”防控污染修復，防止耕地受重金屬、有機質和農膜殘留污染，控制化肥農藥不合理投入。在實施中綜合考慮以上因素后，科學規劃實施“城鄉建設用地增減掛鉤”項目，復墾后的耕地質量一定能達到或者超過建新區占用耕地質量。

結語：

本文以選取有效土層厚度等8個評價指標，對復墾耕地質量進行評價，通過評價發現“城鄉建設用地增減掛鉤”項目復墾耕地質量提升不高存在原因，采取措施補齊評價因素的不足，為今后實施提供參考，但本次未對交通通達度等因素未做進一步的研究，在對評價指標因素選取上可能會有某些遺漏問題，需有關學者進一步完善。