非經營性政府投資代建項目管理控制的幾個要點

文/胡宇、王曉紅 天津泰達建設集團有限公司 公共事業代建部 天津 300457

2004年7月16日國務院發布國發[2004]20號文件《國務院關于投資體制改革的決定》指出，對非經營性政府投資項目加快推行"代建制"。即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。“代建制”是我國借鑒國外經驗結合國內實際情況，為了理順政府與市場的關系，實現項目投資、建設、管理、使用主體的分開，提高項目建設專業性，預防政府項目建設中的“三超”和尋租問題的改革舉措。

國務院文件發布后，全國各地政府進行了貫徹與執行，產生了大量的實踐樣本。項目代建涉及投資方、使用方、代建方、政府行政管理部門、政府建設管理部門等多方主體，由于多方主體通過合同關系形成不同的組合，所以在各地的實踐過程中又形成了不同的代建模式。其中，非經營性政府投資項目針對代建方而言不涉及融資問題，因全委托代建和項目咨詢服務這兩種模式在項目建設各方的法律關系上相對清晰，所以本文對此兩種模式下項目管理控制要點作為對比分析，可以為其它類型代建模式下的項目管控提供一定的借鑒。

1、代建項目管理模式

如上文所述，非經營性政府投資項目因參建與管理各方的不同組合衍生出不同的項目管理模式。比如：投資單位、使用單位、代建單位三方作為合同主體的浙江模式；項目法人單位與代建單位作為合同主體的上海模式；使用單位與代建單位作為合同主體的湖南模式；使用單位的上級行政主管部門與代建單位作為合同主體的福建模式等等。實際上不論哪種模式，都是各地依據國務院文件精神，結合本地實際情況，合理切分政府投資方、使用方、代建方、政府管理部門之間的權利與義務關系，從而發揮多方主體的各自優勢，規避單一主體權力不受約束的問題。

如果單純從代建單位的角度出發，其所擁有的權力及相應承擔的責任和義務主要取決于是否由代建方與設計、監理、施工等項目建設相關方簽署合同。如果均由代建方與項目建設各方簽訂合同，則類似于BT 項目，代建單位應對工程的造價、工期、質量、安全等承擔責任，項目建成后交付給使用單位，政府支付給代建單位一定管理費用，在本文中稱為全委托代建模式。這種全委托代建模式下代建單位決策自由度大，利于發揮其組織和人員方面的特長。而另一個方面，非經營性政府投資項目比如學校、醫院、場館等具有特定使用用途，如果項目全權授權給代建單位，雖然在控制工期、成本等方面具有一定的優勢，但因代建單位權利過大，在保證項目品質和使用方特定要求上就會有所不足。

本文所指的咨詢服務代建模式則是指項目相關合同由業主（可能是投資方也可能是使用方或者政府特定部門）與項目相關方直接簽署，代建單位僅提供第三方咨詢服務。這種模式的優點是法律主體單一明確，缺點是代建單位處于弱勢地位，其專業特長和能動性不易發揮。

全委托代建模式和咨詢服務代建模式各有其優缺點，各地實踐的代建項目操作模式也有處于兩者之間的衍生模式，這需要根據各地政府的政策要求、項目特點、業主單位和代建單位的具體情況而定。

2、代建項目組織設計要點

組織設計是保證代建項目良好運行的基礎條件。全委托代建模式下，理論上代建單位對項目成果負全面責任，項目管理團隊可以完全由代建單位自行組建。由于代建單位對項目的決策自由度較大，業主在對代建單位的約束上，可以在代建合同中就代建單位的責權利進行約定的同時，在項目全流程中設置關鍵節點審批。比如，投資批復、預算批復、工期批復等等；也可以通過組織結構安排，在代建單位的項目管理團隊中設定特定崗位，派駐相應人員，接受雙重管理。這種組織安排在一定程度上會增加管理難度，但另一個方面可以提高溝通效率，降低控制節點的數量。

在咨詢服務代建模式下，代建單位相對處于弱勢地位，容易成為辦理各種前期證件的“跑腿工”，招標和施工階段的“擺設”。因為各地方與代建單位簽署代建合同的主體不同，為保證代建單位專業性和積極性的發揮，可以在組織設計時適當借鑒傳統上的指揮部或者聯席會議模式引入第三方代表。比如若政府投資單位作為合同主體的可以引入使用單位代表，反之亦然。這種組織結構安排可以適度規避作為合同主體的政府單一部門權力過大，實現有效的權力結構平衡。

3、代建項目成本控制要點

避免項目最終結算超出投資計劃是政府性項目采用代建模式的原因之一。除了項目主管人員的權力尋租外，造成項目超支問題的主要技術原因一般是初始設計標準超標、項目變更簽證量超出規定比率。具體管控措施是通過限額設計控制項目總價，通過設定項目簽證變更比率上限控制變更量。通常意義上講，施工圖設計的完成代表著項目最終產品定型，所以在設計階段應盡量細化產品方案。材料選型定板越明確，后期成本偏差越小，產品質量越易得到保證。

若項目采用全委托代建模式，以上的成本控制措施可以在代建合同中予以明確和細化。另外，業主方可以委托設計優化公司對設計圖紙質量進行把控，也可以聘請第三方造價公司對代建單位的預算進行復核。

若項目采用咨詢代建模式，為了防止尋租行為，政府可以把與優化公司和造價公司簽訂合同的主體單位設為上文提到的第三方，若第三方因政策原因不能作為合同主體的，可以針對合同執行與付款增加第三方審批環節。在施工階段的質量和成本管控屬于工程管理范疇，主要需要發揮監理單位的職能，政府可以把與監理單位簽訂合同的主體設為第三方。

4、代建項目進度與質量管理要點

針對項目的工期和進度管理，全委托代建模式需要在合同中約定總工期的同時約定項目關鍵節點的進度，并和實際的代建費用掛鉤。為了保證工期進度和工程的質量，業主單位除了項目建成后的驗收外，可以把審查工程總分包結構、約定總分包的最低資質條件作為事前控制，隱蔽工程和關鍵環節的分部工程驗收作為事中控制。

對于咨詢服務代建模式，影響工期一般的原因是業主單位缺乏工程管理并、串行穿插管理的經驗。為了發揮代建單位的專業性特長，在代建合同中就代建單位工期管理的職能最好予以明確和細化。另外，由于咨詢代建單位并不在項目建設各方的合同主體中，為了發揮代建單位的專業優勢，業主單位有必要授權單一項目負責人，避免代建單位接受多重領導。

以上以全委托代建和咨詢服務代建兩種代建項目管理模式作為代表，對代建項目管理模式下的組織、成本、進度與質量管理進行了初略的分析。在實際的項目管理中，除了以上提及的項目管理控制要點外，業主單位可以在代建合同文本中根據項目特點和關注點設定其它關鍵審批環節，比如設計成果審批、變更簽證審批等等，實現對項目的全程把控。這具體需要視業主單位自身的意愿和能力而定，并需要在實際執行過程中注意體現效率原則。

工程項目一般都具有投資周期長、資金額大、風險點多等特點。政府性項目采用代建模式引入專業代建單位，在項目組織層面一定程度上解決了政府投資項目的“三超”問題。通過本文的分析，針對不同的代建模式我們可以在細化代建合同、設定獎懲機制的同時，采用設計具體的項目管理架構、引入項目關聯第三方、聘請獨立技術專業機構、設置節點審批等方法對代建項目的關鍵點進行管理控制。