關于農村宅基地使用管理的調查與思考
——以莒縣為例

文/李興余、張成強 莒縣自然資源和規劃局 山東日照 276500

莒縣轄20 處鄉鎮（街道）1 個省級經濟開發區，164 個社區、1195 個自然村，占日照市村莊比例42%，總人口113 萬。

1、莒縣宅基地管理使用現狀

1.1 確權發證情況

莒縣現有宅基地35 萬處，戶均占地0.26 畝，以村為單位相對集中居住。新農村建設以來，充分發揮公共事業和公共資源共享優勢，逐漸發展以城區、鄉鎮駐地、社區為中心的集中居住趨勢。2012年確定了1069 個行政村宅基地確權登記，其中4 個鄉鎮街道和1 個經濟開發區待棚戶區改造完成后另行確權登記。需確權發證的共17 個鄉鎮755 個行政村259558 宗。

1.2 規劃情況

莒縣宅基地申請使用嚴格按照土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的編制執行。2016年，在土地利用總體規劃調整完善過程中，充分考慮城鎮、村用地需求，嚴格按照上級下達的任務和指標，統籌兼顧城鎮建設、農村居民點建設，合理科學布局農用地和建設用地，既不突破土地利用總體規劃，又盡量保障城鎮、村用地的需求。

1.3 村莊改造情況

莒縣共有120 村街實施了舊村改造和棚戶區改造，共騰空村街存量土地8500 畝；開展城鄉增減掛鉤142 村街，復墾耕地8067 畝。岳家村地處城區，自2008年實施舊村改造，全村已全部樓房安置，騰空土地近200 畝用于城市建設用地。向陽寨村地處山區，自2015年實施村莊增減掛鉤，全村騰空舊村土地復墾，以高效溫室大棚為創收點，人民生活幸福指數大幅提升。

1.4 宅基地的審批、管理和使用情況

實施“四化”管理和一戶一宅制度。審批程序嚴格化。符合條件的農戶提供戶口簿或身份證，按申請、審核、批準驗收的程序進行；檢查驗收制度化。對每戶農房做到現場勘察，定點放線，竣工后驗收合格頒發集體土地使用證；群眾監督公開化。以行政村為單位，將申請戶條件、批準面積、建房位置等逐一登記，張榜公布，接受群眾監督；檔案管理規范化。檔案管理整、入、存、查井然有序、科學規范。

2、主要特色做法

2.1 創新規章制度建設

2002年，縣政府印發了《莒縣農村宅基地管理實施辦法》規范農村宅基地管理。2016年6月8日，縣委辦公室、縣府辦公室下發了《關于印發莒縣鼓勵農村居民進城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》（莒政發〔2016〕13）號，對農村居民進城購房落戶進行貨幣補貼工作進行了全面部署。根據縣政府《關于印發莒縣鼓勵農村居民進城購房落戶貨幣補貼試行辦法的通知》，鼓勵農村居民放棄在其所在村街無事實存在的宅基地，進城購房落戶。一方面可緩解農村宅基地供應緊張局面，另一方面可加強對農村宅基地的集中管理，推動農村土地管理工作走上集約節約發展道路。2017年6月前，莒縣共對13 個批次409 戶農村居民進城購房落戶補貼申請的宅基地情況進行了審查審批。

2.2 創新規范管理模式

莒縣探索出“一預審、兩公示、三到場、五薄一臺帳”規范管理的新路子。“一預審”即農村村民建住宅提出申請后，填寫《農房建設用地申請表》，經村民會議或村民代表會議討論同意報國土所。國土所審查申請人是否符合建房條件、現場勘察用地是否符合兩個規劃，填寫《宅基地現場勘察記錄薄》后進行集體預審。“二公示”即：申請通過預審后，由村委會張榜公布，公示期滿無異議的，填寫《農村居民建房用地審批表》。經鎮政府審查、縣國土局審核，報縣政府批準；經縣政府依法批準的宅基地，鎮國土所及時在村張榜公布、拍照存檔。“三到場”即：國土所受理宅基地申請后，會同村干部現場勘察，將四至、面積、地類準確的填寫在《宅基地現場勘察記錄薄》上，共同簽字備案；宅基地經依法批準后，鎮國土所放線定界并記錄在《定點放線記錄薄》上，放線人員、村干部共同簽字確認；住宅建成后，根據村民申請及時進行地籍調查，待驗收合格后核發《集體土地使用證書》。

3、存在問題

3.1 宅基地供應管理模式亟需改革

目前實行的個人申請，村、鎮（鄉）、縣逐級報批的宅基地辦法，存在弊端和缺陷。農戶能不能批地建房，往往取決于村干部，這種現象在城郊結合部顯得尤為突出。尤其是村委會推行直選以后，部分村委候選人為拉選票，在群眾面前亂許諾，違反法律程序亂批亂劃宅基地，形成不穩定因素。

3.2 宅基地涉及農用地審批程序難操作

根據法律規定，農村村民建住宅，應當符合土地利用總體規劃。其中，涉及占用農用地的，依照規定辦理農用地審批手續。目前對符合土地規劃農用地審批權限在市級以上。新的《土地利用總體規劃》雖已修編，但建設預留地指標少，不能滿足舊村改造、社區建設等需求，許多大齡青年無房居住，存在不穩定因素。

3.3 宅基地管理制度存在問題

宅基地管理無統一收費依據，加大了管理難度；注銷集體土地使用證程序不明確，加大了舊村改造難度，存在新房建成舊房不拆的現象。不批就占、少批多占的現象依然存在。一戶多宅現象，法律只是原則性規定，配套辦法尚未出臺，實際監管難度比較大。

3.4 社區建設成為宅基地管理新課題

農房用地指標不足。莒縣每年約有4000戶農村適婚青年需要宅基，需建設用地指標約1600 畝。目前上級每年分配用于宅基地指標僅110 畝，不到實際需求的7%，用地供需矛盾突出。特別是社區建設遷村并居，打破了以往以村為單位安置宅基地的格局，給宅基地管理帶來了新難度。

4、工作建議

4.1 建議切實規范社區宅基地審批手續，增加農村宅基地用地審批指標

對農村居民建房占用農用地轉批手續簡化審批程序，規范社區宅基用地手續的審批，對遷村并居的審批程序予以規范。建議上級在用地指標方面出臺具體的可操作性措施，增加農房建設用地審批指標。

4.2 建議加強農村空閑宅基地的管理和使用

對建新不拆舊擁有多處宅基地的閑置宗地，縣鄉政府要根據不同情況，在確保群眾利益的同時，因地制宜，有針對性的制定處置方案，使空閑宅基地最大限度的得到利用。

4.3 建議積極推進農村土地掛鉤政策，立足內涵挖潛

依法制定合理的土地掛鉤政策，推動農村老舊村土地整理復墾力度，讓農村在新農村建設嘗到甜頭，在騰退土地中獲得收益。