政府投資項目兩種管理模式引發的思考

文/丁成勇、何玲巧、張瑾 椒江區重點建設項目監督管理辦公室 浙江臺州 318000

1、概述

傳統項目管理模式即為業主自行組織專門的機構負責項目管理工作的模式，這種機構一般為臨時組建,專業管理人員缺少或不配套，項目管理經驗不足。工程總承包模式（EPC）是由業主經過招標，委托一家公司，對設計施工進行總承包，也稱交鑰匙工程。本文結合同一項目法人的椒江區公共租賃住房和椒江區繁榮區塊保障性住房兩個項目，分析管理模式的利和弊，總結政府項目管理經驗，利于提高項目管理水平和效益。

2、兩種管理模式實例

2.1 傳統模式實例

椒江區公共租賃住房項目采用傳統管理模式，項目由區政府下屬區住房保障管理辦公室負責實施。項目規劃用地32.8 畝，總建筑面積32670.49m2，批復概算1.2595 億元，由9 幢5 層多層住宅組成，總戶數512 戶。稽察發現該項目合同工期418 天，實際延誤237 天，占合同工期的56.7%，并存在勘察、設計、監理未招標等問題。

2.2 EPC模式實例

椒江區繁榮區塊保障性住房項目采用EPC管理模式，負責項目實施同為區住房保障管理辦公室。該項目用地70.4 畝，地上總建筑面積117356m2，批復概算為4.7218 億元，由846套經濟適用房,373 套公共租賃房和360 套廉租房組成。實際工期26 個月，比合同工期提前了13 天完工，較公共租賃住房項目建設工期快58%。項目從正式立項，設計（單獨）發包、方案評審、地質勘察、環評、水保、可行性研究及初步設計等前期報批工作全部完成后，順利完成了開發商招標工作。

3、兩種管理模式利和弊

3.1 EPC模式利于提高建設效率

傳統模式在施工、監理單位招標前需完成建設工程報建；施工圖審查和規劃工程許可證、施工許可證辦理；經多次招標確定相應的參建單位。而EPC模式只需通過招標方式引入總承包人競爭，政府和總承包人在EPC合同中約定投資總額和獎懲機制，可以有效鎖定項目總投資和項目建設進度，實現良好的投資、進度控制。比較傳統模式業主只需組織一次招標，簽訂一份合同，既減少了招標費用，又大大減輕了業主管理和協調的工作,提高了投資建設效率。EPC模式不僅有利于理清業主與承包商、勘察設計與業主、總包與分包、執法機構與市場主體之間的關系；又有利于優化資源配置，業主方可以擺脫工程建設中繁雜事務，避免了人員、資金的浪費。而且設計和施工是一家單位，更加利于設計優化，減少工程變更，縮短工期。

3.2 EPC模式前期工作不充分

政府投資項目采用總承包（EPC）模式往往忽視前期工作，對項目方案未經充分調研、論證就進入實施，投資決策尚未進行充分準備，缺乏市場調查研究、專業人員協助和有效監管，匆忙做出決定，易造成項目投資難控制。EPC項目招標投標一般以審批的初步設計文件及概算為依據，很少以施工圖設計文件及預算為依據，招標階段無法形成工程量和預算。另外，項目發包人針對考核指標及上級要求早日發出開工指令，一般采用“下浮率”形式招標，以實際工程量乘以現行定額單價再乘以“下浮率”進行工程結算招標，實際上存在開口合同，對建設費用難以控制。

3.3 EPC模式監督管理難到位

目前針對EPC項目的專項法律、法規及其相關的規范、標準還不健全，屬于試運行和探索階段，項目運行過程中易出現監管界面不清、監管力度不夠等一系列問題。在項目實施過程中，業主主要是通過合同對EPC總承包商進行監督，對工程實施過程參與度偏低，控制力較差。這樣容易導致設計、施工、監理形成利益共同體，而且監管的缺位會導致投資方壟斷項目，造成項目成本過高。

4.EPC項目的建議

4.1 注重前期

實行EPC模式的政府投資項目，應重視項目前期管理，從項目建議、可行性研究、規劃設計方案、投資者選擇等方面進行詳細的研究，并準入中介服務機構，落實考核辦法。擇優選定招標代理機構承擔EPC項目招標工作，認真編制招標文件，潛在投標人應當具有與工程規模、行業相應的工程設計資質或施工資質，且具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員、工程業績及風險承擔能力，若允許組成聯合體投標的，聯合體成員各方的條件應符合法律法規規定的要求，實行公開招標投標，競爭性報價，擇優投資商，降低項目實施風險，防止低價中標、高價結算。

4.2 風險控制

針對EPC承發包模式的特殊性，應采取有效措施抑制風險因素，在招標文件中應當明確招標項目的范圍、內容、工作界面，避免出現界面工作的重復或遺漏；投標報價中的建安工程費、設備購置費和總承包其他費中的具體費用項目清單，注明材料設備的品牌、規格型號、技術參數等；明確聯合體投標人之間及總承包人與分包人之間應當承擔連帶法律責任，盡可能減少不確定因素，避免合同漏洞與爭議；項目資金按進度支付，嚴禁超合同支付，項目完工未經結算審價和辦清結算前，資金支付不得超過合同價的85%等；設計優化應當履行相關審批、審查等程序，明確通過設計優化降低建設成本的利益分配辦法，詳細約定變更條款，對變更的范圍有明確的界定，總承包企業及分包企業原因引起的變更，超原價部分由總承包商自行承擔相關費用，節約部分按照約定比例進行分配，建設單位原因引起的變更，確定變更的實施程序、變更價款的調整辦法，除因建設單位依照有關規定辦理相關審批而追加工程造價外，項目承包人最終結算價款不得超過EPC總承包投標報價，超出部分建設單位不予支付，事先約定，有效規避風險、控制造價。

4.3 強化監管

EPC總承包項目一般具有投資規模大、技術含量高、專業性強、施工工藝復雜、工期長、可變因素多等特點，為減少各種事后爭議與合同糾紛，建設單位除對合同履約實施常規管理外，應重點加強工程全過程管理，應認真審查承包商質保體系和實施程序，強化全過程監管；監理單位應認真履約監理合同，依據監理規范做好工程質量、安全等方面的控制；政府質量監督機構應對各參建方主體資質進行檢查，做好工程質量管理和質保體系的審查，根據事前制定的監督方案對施工過程進行重點和不定期檢查，并協助建設單位對工程監理工作進行指導、檢查和監督；推行EPC總承包項目實施全過程工程咨詢或全過程跟蹤審計。