論國(guó)土空間規(guī)劃正義與效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)

文/趙磊、李鵬、徐良、皇甫傳俊 山東建大建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 山東濟(jì)南 250013

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃類型眾多，目前經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有80 多種，且相互關(guān)系復(fù)雜。在國(guó)土空間規(guī)劃序列中，起著主導(dǎo)作用的規(guī)劃類型主要有主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，其中后三種空間規(guī)劃合稱“三規(guī)”，在目前我國(guó)資源有效配置及保護(hù)方面起主導(dǎo)作用。雖然我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃立法成效顯著，但隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受價(jià)值取向、部門利益、專業(yè)限制和溝通不暢等多方面因素影響，各類國(guó)土空間規(guī)劃之間規(guī)劃職能不清、規(guī)劃內(nèi)容沖突、規(guī)劃資源浪費(fèi)等問(wèn)題層出不窮，使現(xiàn)有法規(guī)遠(yuǎn)不能適應(yīng)規(guī)劃工作的需要，與依法治國(guó)的要求和按規(guī)劃執(zhí)行仍存較大差距。

1、國(guó)土規(guī)劃的相關(guān)概述

國(guó)土規(guī)劃是針對(duì)國(guó)土資源展開(kāi)的一項(xiàng)綜合部署活動(dòng)，包括對(duì)其開(kāi)發(fā)利用、建設(shè)以及保護(hù)治理，以在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性，其對(duì)于國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)、治理、保護(hù)有著指導(dǎo)和控制的重要意義，同時(shí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃工作還可以發(fā)揮協(xié)調(diào)引領(lǐng)作用。例如，2017年1月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并印發(fā)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，綱要中要求基于資源環(huán)境保護(hù)，切實(shí)貫徹區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及落實(shí)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的三大戰(zhàn)略，整體部署與統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用、資源環(huán)保和有效治理，從而優(yōu)化并形成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的新格局。

2、現(xiàn)行主要空間規(guī)劃的優(yōu)缺點(diǎn)

主體功能區(qū)規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃主要是突出區(qū)域發(fā)展的總體要求，針對(duì)不同的功能區(qū)域，制定了不同的工作重點(diǎn)、戰(zhàn)略性空間布局安排，對(duì)區(qū)域內(nèi)其他專項(xiàng)規(guī)劃具有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性和約束性作用。其優(yōu)勢(shì)在于對(duì)區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)以戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性等宏觀指導(dǎo)為主，依據(jù)指標(biāo)對(duì)區(qū)域進(jìn)行管控，建立負(fù)面清單進(jìn)行管理，建立績(jī)效考評(píng)辦法，是政府宏觀決策的體現(xiàn)。但主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)并沒(méi)落實(shí)到具體地塊，在空間布局上指導(dǎo)性較弱，空間上缺乏規(guī)劃執(zhí)行的抓手。土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃優(yōu)勢(shì)在于對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)管控發(fā)揮了重要作用。采用全國(guó)、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5 級(jí)規(guī)劃管理體系，上一級(jí)規(guī)劃是下級(jí)規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃是上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)，各項(xiàng)土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解，有利于指標(biāo)管控和落實(shí)國(guó)家意志。但土地利用總體規(guī)劃的剛性較強(qiáng)、彈性較弱，一些不可預(yù)見(jiàn)的線性工程和獨(dú)立選址項(xiàng)目難以落地，并且空間規(guī)劃布局受地方領(lǐng)導(dǎo)決策影響較大，呈現(xiàn)“甲方規(guī)劃”的局面。城鄉(xiāng)規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃又分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃在時(shí)間、空間和措施上對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源進(jìn)行合理配置，明確城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地的安排，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局作用明顯。但城鄉(xiāng)規(guī)劃更多關(guān)注城市發(fā)展，以人定地，地方往往在人口上做文章，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，一定程度上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的無(wú)序擴(kuò)張。

3、國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)涉空間正義和效率

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)涉空間正義

空間“是行為的場(chǎng)所，也是行為的基礎(chǔ)”，具有社會(huì)性，它不僅僅是勞動(dòng)力再生產(chǎn)的物質(zhì)環(huán)境、可以被消費(fèi)，是消費(fèi)的對(duì)象，也是生產(chǎn)的對(duì)象；不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（生產(chǎn)、交換、消費(fèi)等）的空間，還是社會(huì)活動(dòng)（居住、日常交往、利益分配等）和政治活動(dòng)的空間。空間社會(huì)性必然產(chǎn)生空間正義問(wèn)題，而一個(gè)合理的社會(huì)應(yīng)該保證收入、財(cái)富、商品及服務(wù)的公平分配以實(shí)現(xiàn)空間正義。空間正義是存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平與公正，包括對(duì)空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、交換、消費(fèi)的正義。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)涉效率增進(jìn)

在法學(xué)領(lǐng)域，效率通常理解為“社會(huì)效益”，它不僅強(qiáng)調(diào)以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或者以同樣多的資源消耗取得最大的效果，而且要求社會(huì)資源配置和利用使越來(lái)越多的人改善境況且沒(méi)有人因此而境況變壞。法律制度不直接創(chuàng)造財(cái)富、提高經(jīng)濟(jì)效率，但可以間接地促進(jìn)生產(chǎn)、創(chuàng)造財(cái)富、提高發(fā)展效率。法律制度“效率價(jià)值”要體現(xiàn)法律外的效率和法自身的效率。法律外的效率是指法律規(guī)則體系所構(gòu)成的基本制度框架下，人們所從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率；法自身的效率是指法律機(jī)制運(yùn)作中的簡(jiǎn)便、快捷、省時(shí)、省力。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃制度價(jià)值演進(jìn)

關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃制度價(jià)值問(wèn)題，西方學(xué)界論爭(zhēng)激烈。比較典型的觀點(diǎn)有：國(guó)土空間規(guī)劃追求的目標(biāo)是區(qū)域人類活動(dòng)尤其是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間分布及相互關(guān)系協(xié)調(diào)，包括農(nóng)業(yè)區(qū)域論、工業(yè)區(qū)域論、中心地理論、市場(chǎng)區(qū)域論；國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值追求是減弱乃至消除國(guó)土開(kāi)發(fā)利用等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性。上述關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值的論述都有一定合理之處，但也都有偏頗之處。區(qū)域中心論過(guò)分強(qiáng)調(diào)某個(gè)單元、區(qū)域或者單個(gè)產(chǎn)業(yè)因子的發(fā)展；外部性理論和市場(chǎng)失靈及政策失效理論，過(guò)分強(qiáng)調(diào)克服外部性、市場(chǎng)失靈和政策失效而未考慮國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。從歐美國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃制度價(jià)值演進(jìn)看，其一直在不斷調(diào)整和豐富，先后經(jīng)歷了效率價(jià)值到公平、效率價(jià)值再到公平、效率與秩序價(jià)值協(xié)調(diào)平衡的歷程；其內(nèi)容也由相對(duì)單一的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變，越來(lái)越關(guān)注規(guī)劃背后的公平、公正、效率和生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)：

國(guó)土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)布局和配置國(guó)土資源的全局性、宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的綜合性規(guī)劃，其對(duì)空間資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等行為調(diào)整時(shí)刻關(guān)涉空間正義、關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展效率與質(zhì)量。40年改革實(shí)踐表明，我國(guó)國(guó)土規(guī)劃存在效率至上、正義缺失等問(wèn)題，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)把正義作為核心價(jià)值追求，把效率價(jià)值作為實(shí)現(xiàn)正義的基礎(chǔ)，在動(dòng)態(tài)運(yùn)作中進(jìn)行不斷調(diào)適，保障其正義、效率價(jià)值及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。