存量規劃背景下的大連控規編制體系的思考

文/楊禎 大連市勘察測繪研究院有限公司 遼寧大連 116011

1、大連老城區改造面臨的難點與挑戰

近年來，大連提出單元控規的市域范圍的全覆蓋，以10平方公里為基準把大連市域劃分為若干單元進行控規編制。當涉及老城區單元時，就需要運用存量規劃的思想來進行控規編制。如何合理對既有權益的再調整和再分配，將是未來大連老城區控規編制所需要重點解決和關注的問題。

首先，產權主體多元，權屬空間交錯、利益關系復雜。大連老城區建筑在使用期間本身就不斷發生功能的轉化和混合使用，產權主體復雜多變。這種自發的土地立體式混合使用，雖然緩解了當前區域發展的功能需求，但并不是長久之計。

其次，“三舊”問題突出，老城區規劃應該區別于新區規劃。一方面，老城區存在著配套設施滯后，交通擁堵。社區公共空間缺乏，建筑間距不符合規范，安全隱患多，消防事故頻發。土地的集約使用、優化配置和功能結構轉型調整是老城區規劃急需正視和解決的問題。另一方面，無論舊城、舊廠還是舊村，由于其發展建設的年代較早，多少都會保留體現其歷史時代的特征，如何處理歷史遺留與公共空間的關系也是老城區規劃需要考慮的問題。

再次，老城區發展成熟，功能需求相對復雜多元，用地功能結構難以滿足新時代發展的多元需求。單純的布局“色塊”已經不能很好的表達規劃意圖。越為發展成熟的城區，土地利用就越趨向于綜合化利用，功能結構也越復雜。往往同一用地反映多種的用地性質和類別，需要我們對控規編制方法和成果表達等方面進行變革。

最后，老城區改造與審批程序的不匹配， “兩證一書”為核心的管理方式并不涉及。大連很多單元控規編制雖然完成，但是并不能有效發揮作用，往往老城區改造最后都會演變成手術刀式的推倒重來，通過提高開發強度來提升土地價值的做法仍然屬于一種立體擴張，是增量規劃的變種。

2、大連單元控規編制轉型的必要性

大連地處遼東半島南端，空間資源有限，通過盤活存量謀求發展將成為必然。目前，大連市針對存量土地再利用尚處于探索階段，存量土地基本都是納入城市控規單元編制體系中。在涉及建成區存量土地較多的控規單元編制中，開發容量和開發強度的確定也基本遵于現狀，交通路網、公共基礎設施的選址較少考慮利益糾紛。因此，應該有意識的從既有的工作方式中走出來，在老城區單元控規編制中體現存量規劃思維。

3、大連老城區單元控規編制中的存量規劃思考

在老城區單元控規的編制過程中如果能夠積極轉變理念，采用存量規劃思維，一方面可以為促進土地資源優化集約利用提供契機；另一方面也使得大連老城區面臨的發展問題找到一個突破口。可以從以下方面進行優化：

3.1 優化一：依據用地性質區別控制

通過大連市控規編制實踐以及研究深圳市城市規劃經驗表明，現有控規指標體系并不適用于所有性質土地的開發建設。不同使用性質的土地在開發方式、使用功能、所有權性質、收益類型、社會效益等方面都有著很大不同。而且隨著城市發展和產業進步，不同性質的土地對規劃控制和建設模式提出許多新的要求。因此，為實現存量土地的高效化利用和最優化配置，首先規劃層面就需要對存量土地進行差異化的控制。對于具有直接經濟效益的居住商業類用地開發必須進行嚴格指標控制；對于提供公共服務和帶來社會效益的公服市政類開發則可以根據具體項目彈性安排；對于需要后期運營帶來經濟效益的工業倉儲類用地開發應該以滿足生產收益為前提進行原則控制。

3.2 優化二：多要素綜合確定容積率

在控規編制過程中，存量土地在使用性質方面較易達成共識，往往規劃爭議的內容集中在開發強度方面。城市中心區的復雜情況為開發強度的確定提出新的要求。容積率作為開發強度的重要控制指標，在現有控規編制成果中反映的更多只是所謂科學合理的上限值。基于增量空間規劃模式，容積率由于過多體現了城市設計、空間形態以及過往經驗判斷的內容。當涉及城市建成區的規劃時，規劃成果由于缺乏必要的科學分析和利益平衡方面的考量，其科學性就會備受質疑。一方面導致控規審批難度加大，指標反復修改；另一方面也滋生了開發建設的趨利空間和腐敗空間。

3.3 優化三：剛性數值與彈性獎勵區間

可以說，存量土地再利用、多方利益平衡、公共利益、環境效益的體現都離不開市場的助力，需要通過制度設計使市場發揮效力。容積率是規劃與市場聯系最為緊密的控制指標，區間化控制為制度設計提供了可能。可以規定一個剛性數值作為容積率控制基礎標準，進而制定彈性獎勵機制把容積率增量進行分配用于規劃管控。作為控規層面的制度設計嘗試，分配規則的制定在加強規劃實施可操作性的同時也可以合理引入市場助力把諸多利益協調內容、公共利益、環境效益內容納入到規劃控制內容得以落實訴求，開發商也可以借由滿足獎勵條件實現額外的開發增量。

結語：

綜上所述，大連老城區單元控規編制中可以在以下幾個方面體現存量規劃思想。首先，老城區規劃要重視各方利益的均衡兼顧，積極推行公共參與，提高規劃的實施性和可操作性。其次，在單元控規編制中，需要增加控規的彈性，具體到街坊控規成果表達，增加土地兼容性的表達。再次，積極運用城市設計手段輔助控規設計，城市的歷史印記的保留單純從控規色塊的表達是不足夠的，對于歷史遺存、歷史印記的保護和發展、具體的公共空間設計、交通疏導都可以通過城市設計的手段來輔助控規進行設計。