新型城鎮化背景下區域規劃的特點分析

文/劉艷 四川省達州市達川區城鄉規劃局 四川達州 635000

1、新型城鎮化的提出與內涵

1.1 新型城鎮化的提出

新中國成立以來，城鎮化經歷了曲折發展、快速發展和科學發展的過程。按照諾瑟姆曲線，1998年我國進入了城鎮化發展的中期階段，城鎮化率達30%以上，農村人口開始大量入城，城市人口快速增加，城市規模擴大，數量增多，一直持續到城鎮化率達60%-70%，工業開始占主導地位[1]。在此情況下，及時調整政策以適應新形勢是當務之急。

十六大首次提出新型城鎮化的概念，明確“走中國特色城鎮化道路”。十六屆五中全會和十七大確定了新型城鎮化的內涵，提出新型城鎮化的指導思想和建設路徑，逐步形成了新的城鎮化發展思路[2]。“十二五”規劃明確以新型城鎮化指導城鄉建設，全國各地的建設實踐開始。十八大提出了新四化融合共進，十八屆三中全會全面定調新型城鎮化，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的發布，標志著我國進入全面建設新型城鎮化階段。

1.2 新型城鎮化的內涵

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，它不僅著眼于城市人口的增加和城市規模的擴大，更重要的是在產業發展、社會體制、人居環境、社會保障、服務設施，甚至生活方式和精神文化生活等方面產生由“鄉村”到“城鎮”的轉變。新型城鎮化的目的是通過協調人口、經濟、資源和環境的發展，統籌城市、城鎮與鄉村的發展，匹配人口市民化規模與公共服務設施的規模，達到城鄉一體化和可持續發展，最終實現人的無差別發展。

2、區域規劃的由來與新發展

2.1 區域規劃的由來

區域規劃是以國民經濟和社會發展規劃為指導，以區域的自然、社會資源和現有經濟技術條件為依據，綜合考慮地區發展潛力和優勢，確定經濟發展方向、規模和結構，通過合理配置工農業生產和城市居住區，并安排區域基礎和公共服務設施，建立合理的區域生產和生活體系，獲得最佳經濟、社會和生態效益。

區域規劃是上世紀二三十年代在城市規劃和工礦區規劃的基礎上發展起來的；20世紀60年代開始，隨著工業的迅速發展和城市化過程的加速，為解決人口集聚、交通擁擠、環境污染等一系列城市問題，區域規劃逐漸受到重視。我國開始區域規劃源于20世紀50年代中期大規模的新工業基地和新工業城市的規劃建設；隨后《城市規劃法》于1990年實施，以城鎮體系規劃為標志的區域規劃被視為法定內容[3]。

2.2 區域規劃的新發展

2.2.1 由以單個城鎮為中心向去行政區劃化發展

以往的區域規劃過多的將研究視野局限于單個城鎮，隨著全球經濟、交通及網絡技術的迅速發展，區域一體化成為各地區空間演化的主導趨勢，經濟發達地區的城鄉界限日益模糊，城鎮密集區、都市連綿區、城鄉混合區等空間形態的出現，將城鎮與鄉村的發展緊密聯系在一起。區域規劃的研究對象也從單個城鎮演變為更廣泛的地區，甚至是跨行政區劃的城市群，如粵港澳大灣區、長三角城市群等。

2.2.2 由目標導向問題導向轉變

隨著市場經濟的發展，經濟社會的許多因素處于瞬息萬變之中，無法被掌控。面面俱到的區域規劃不僅浪費人力物力財力，而且不能適應市場經濟的發展。區域社會經濟是一個處于時空復雜變化中的綜合體，區域規劃只能是立足于解決當前背景、當前時段主要問題的規劃。

2.2.3 公眾參與度提高

計劃經濟時代，區域規劃作為政府調控地方經濟社會發展的工具，屬強制性的政府行為。但是這種自上而下強制性的規劃大多難以適應社會需要，缺乏可操作性。新的區域規劃需要自上而下與自下而上各種力量的協調與平衡，即在規劃正式公布之前，通過公示、聽證等途徑，吸收政府、部門、社團、企業、群眾等不同利益群體的意見，從過程中尋求解決利益沖突的方法和手段，制定具有較高公眾認可度的區域規劃。

3、新型城鎮化背景下區域規劃的特點分析

新型城鎮化是為解決城鎮化過程中，區域發展不均衡、人口過度集中、資源消耗過大、生態環境惡化等問題而提出，其發展初衷和內涵要求與區域規劃的時代要求不謀而合。在此背景下，區域規劃呈現出以下新特點：

3.1 統籌兼顧城鄉發展

新型城鎮化要求努力解決城鄉二元結構問題，這使人們逐漸意識到城市的持續發展是建立在鄉村健康發展的基礎上，特別是經濟的轉型升級，農村地區已經實現多種生產要素的流通，傳統城市以外的空間極有可能得到優先發展，從而改變由城市至鄉村的單一擴散方向。區域的發展從根本上改變了城市與鄉村的關系，鄉村不再是城市的依附地和犧牲品，鄉村的經濟、社會、生態價值被重新發現和理解，城鎮和鄉村的發展越來越表現為依賴與制約并存、支持與競爭同在的格局[4]。因此，區域規劃應注重城鄉統籌、協調發展。

3.2 注重人與自然和諧共生

新型城鎮化強調以科學發展觀為指導，突出生態文明建設的重要作用。同時，市場經濟的理性發展特征決定了城市對經濟資源的優化配置作用發揮得淋漓盡致，而對生態環境、社會文化、公共服務等非經濟型資源的配置有限，甚至是犧牲了某些公共資源而發展城市。在此情況下，區域規劃為協調各方利益需求，平衡生產、生活和生態，就演變成一種統籌配置各種資源要素，實現區域有序競爭和可持續發展的契約，以促進人與自然的和諧。

3.3 強調公平公正

經濟發展為根本驅動的體制下，區域規劃更多強調生產力布局，而對社會發展和生活布局大多放在次要位置。隨著粗放型經濟增長帶來的諸如文化沖突、差距分化、需求多元化等一系列社會問題，人們越來越意識到區域規劃的內容應該由單目標的物質文明建設轉向綜合目標型規劃。尤其是在城鎮化發展速度較快、“市民化”速度相對較慢的現狀下，仍有2.5億農民工無法享受與城市居民相同的公共服務待遇，此外還有7000萬流動人口也面臨著公共服務不足的差距[5]。新型城鎮化要求必須解決好“農民”轉“市民”的問題，即保證外來人口享受與本地城鎮居民平等的教育、醫療等公共服務待遇，真正實現農民的“市民化”。

3.4 強化過程實施管理

新型城鎮化的發展要求提高城鎮化質量，強調區域經濟社會的發展不僅要和產業布局緊密銜接，還要與資源環境承載能力相適應。在此基調下，區域規劃作為指導地區經濟社會發展的綜合型統領性規劃，不僅要加強與其他規劃的銜接，強化對規劃實施步驟、措施等的研究，而且要通過空間管制、資金分配、政策傾斜、年度計劃安排以及提高公眾參與度等措施，強化規劃的過程管理，提高規劃的可行性。

結語：

新型城鎮化是我國城鎮發展的客觀趨勢，在中央提出新型城鎮化的背景下，區域規劃勢必要關注城鎮化發展過程中的問題和矛盾。本文希望通過剖析新型城鎮化和區域規劃發展的內在聯系，為新型城鎮化背景下區域規劃的編制提供參考借鑒。