新型城鎮化背景下縣城規劃管理對策研究

文/孟莉 河北省邢臺市巨鹿縣自然資源和規劃局 河北邢臺 055250

加快縣城發展是推進城鎮化的重要舉措。縣城處于城市之尾、鄉村之首，是聯系大中城市與農村的橋梁和樞紐。一般而言，縣城集中了全縣最為優質的資源。與其它小城鎮相比，縣城無論是建設標準、產業發展、設施配套、就業生活、人居環境都是最好的，且發展的潛力巨大。

1、縣城規劃在城鄉規劃建設中的地位和作用

1.1 縣城規劃在城鄉規劃體系中具有承上啟下的地位和紐帶功能

縣城規劃既接受上一層次市域城鎮體系規劃的指導，同時又深化和完善了該層次規劃內容；另一方面，縣城規劃成果是下一層次規劃包括中心鎮、建制鎮等各級城鎮規劃的法定依據。縣城處在城市和小城鎮中間層次這一重要的位置，規劃內容和規劃方法具有中心城市規劃和小城鎮規劃的雙重特征，在上下兩個層次規劃中處于承上啟下的重要地位，發揮著不可替代的紐帶功能。

1.2 縣城規劃在統籌城鄉發展中發揮著龍頭作用和重要的調控功能

縣城是縣域城鎮體系的核心，以縣城為中心構架的城鎮體系是縣域經濟發展的重要載體。縣城規劃是縣城建設發展的藍圖，指導縣域內中心鎮、一般建制鎮、集鎮等各級城鎮的協調可持續發展。在統籌縣域城鄉發展中發揮著龍頭作用和重要的調控功能。

2、新型城鎮化背景下縣城規劃管理對策研究

2.1 發揮縣城區域核心和低生產成本的優勢

縣城作為縣級行政管理機構的駐地，在中國行政驅動力的影響下，自然承擔了縣域政治、文化的中心的作用。就經濟關系而言，絕大多數縣城也是縣域范圍工業、商業的集中點，對縣域經濟發展的輻射和帶動作用突出，發揮著經濟主導作用，是縣域范圍內的“增長極”。同時，縣城相對于大城市，工業、服務業等產業的商務成本更低，農業人口轉為非農業人口的進城門檻也較低，因此其建設規模更經濟，操作更便捷易行，聚集效應和輻射作用更優，城鎮化效果亦能更好。

2.2 平衡新區建設與老城改造

新區建設和老城改造長期以來都是城市建設的2個重點領域，如何銜接新區建設和老城改造的有序發展。目前有相當一部分縣城由于長期以來新區建設的滯后，人口和各類活動仍然集中在老城區，導致新區發展緩慢，老城區擁擠不堪。因此縣城建設要充分分析當地城市發展建設的條件，明確城市建設的戰略安排，有計劃有步驟地完善好新區建設與老城改造關系，在實現縣城空間有效拓展的同時，做好老城區人居環境的有效改善。

2.3 拓寬資金投入渠道

建設資金的缺乏是城鄉建設面臨的普遍問題， 縣城亦然。而在融資過程中，相對于中心城市而言，縣城的困難更大。需要積極創新體制機制，采取公共財政投入引導、社會資本有效跟進等多種方法， 在公共投資的帶動和引導下，以市場化籌資方式，采取BT、BOT等方法，多渠道籌措建設資金， 加快縣城基礎設施以及公共服務設施建設與改造，尤其是在道路、停車場等綜合交通設施，給水排水等市政基礎設施，污水、垃圾處理等環境設施的建設方面需要加快建設步伐，逐步提高城市的承載力，實現縣城的空間拓展、人口集聚和承載力提升的協調。

2.4 規范規劃行為、提高規劃水平

2.4.1 夯實規劃基礎性工作

在編制縣城建設及發展規劃的過程中，要加強已有規劃方案實施情況的評估，總結和分析已有方案的經驗得失，著重分析已有方案中存在的不足和問題，并提出相應的解決和完善的建議。此外，在規劃編制的過程中，還要與其它規劃協調和銜接起來，比如說經濟發展規劃等。當然，在編制縣城規劃方案的過程中，在編制之前做好相應影響因素的調查工作也是非常重要的，這些調查工作主要包括人口、土地、水資源、能源和環境等，以及本地區相關基礎設施和公共設施的現狀及計劃方案，并將調查的結果體現在規劃方案當中。要摒棄傳統的以經濟增長為核心的編制模式，要將編制對經濟社會發展、生態環境的保護與發展結合起來。

2.4.2 完善規劃主要內容

在現場規劃方案的編制過程中，既要嚴格執行國家和省市的相關法律、法規和政策要求，在規劃當中不僅僅要做好經濟發展相關的規劃，雖然在規劃當中要將土地使用規劃，尤其是工業和住宅用地，但是規劃的內容不僅僅包括這些，城鄉生態環境、土地、水資源、能源、自然和歷史文化資源保護等方面，也是縣城規劃的重要內容，這些內容在規劃當中必須詳細的體現出來，以體現出縣城規劃的綜合性特征。此外，為了達到綜合規劃的目的，在規劃方案當中，必須明確那些是禁止建設區，比如說耕地保護區、濕地保護區等，那些是限制建設，這些區域雖然可以開發建設，但是要受到嚴格的限制，要明確限制開發建設的基本條件等。除此之外，資源環境保護、風景名勝管理、自然文化遺產保護等，這些需要長期進行發展保障的，應該列入中長期規劃當中，作為規劃編制過程中必須遵循的強制性內容。

2.4.3 轉變規劃編制的方式

在傳統的縣城規劃當中，是以規劃單位為主體進行的，這種規劃方式相對比較簡單，雖然在規劃單位當中有很多規劃人才，但是在規劃的過程中不可避免的存在一些局限性，這種局限性會在一定程度上影響到規劃的科學性和合理性。在新型城鎮化建設背景之下的縣城規劃當中，應該嚴格按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的要求進行。縣城的規劃部門雖然承擔的編制職責，但是也可以引進競爭機制，通過招標的方式引進高資質、高水平的規劃編制單位和建筑設計單位參與規劃編制，以解決自身在規劃當中存在的不足。同時，在規劃編制的過程中還需要積極向密切關聯的單位征詢意見，了解他們對規劃工作的要求，綜合考慮他們的要求的基礎上，真正做好縣城的規劃工作。

2.5 嚴格規劃管理、重視規劃執法

一方面，嚴格執行《城鄉規劃法》，由縣政府負責統一管理，并能隨意下放到鄉鎮，并將縣域內的所有建設用地的使用規劃和建設活動納入到呈現建設規劃當中，設立開發區及園區的建設等必須嚴格按照國家規定的標準和程序進行，將道路紅線、綠地山體綠線等作為必須制定的規定。

另一方面，嚴格規劃審批制度，對縣城內的各種規劃編制程度，必須嚴格按照我國城鄉規劃的法定程度和審批權限進行，禁止違法審批等情況出現。各類規劃方案審批通過以后，任何單位和個人不能擅自改變，如果需要調整和完善也需要經過法定程序進行。

綜上所述，“城鄉總體規劃”作為縣一級城鄉建設與規劃管理的主要政策工具，對于新型城鎮化工作的開展具有提綱挈領的作用，而縣城規劃區作為規劃管理部門的主要權利空間和責任空間，則成為縣城開展新型城鎮化工作的“主戰場”。