集體建設用地基準地價評估方法探討
——以江蘇省無錫市為例

文/巫紅霞 宜興市自然資源和規劃局 江蘇宜興 214200

田瑞云、曹天邦 江蘇金寧達房地產評估規劃測繪咨詢有限公司 江蘇南京 210000

隨著我國工業化、城市化的推進，城市建設用地數量日益減少，集體建設用地流轉日趨頻繁。但由于城市土地市場與農村土地市場被人為分割，農村集體土地一直處于隱形交易，使得交易雙方權益難以保障，限制了價格機制在集體建設用地流轉中發揮作用。規范集體土地流轉行為、建立城鄉統一的建設用地市場已成為必然。

開展集體建設用地基準地價評估工作是推進農村產權制度改革，加強農村集體土地管理，維護土地所有者和土地使用者合法權益的重要基礎工作，為深入貫徹落實十九大精神，不斷完善土地要素市場化配置和資產管理體制，顯現自然資源資產價值，進一步促進城鄉融合發展，具有重大而深遠的意義。

對集體建設用地基準地價的評估，一是可全面掌握土地質量及利用狀況，為科學管理和合理利用集體土地提供依據；二是為集體建設用地使用權流轉與國家征收集體土地提供可靠依據；三是為政府制定切實可行的集體建設用地流轉辦法提供保障；四是為集體建設用地出讓、轉讓、租賃、抵押等流轉行為中的價格水平提供指導；五是為科學合理征收土地增值收益及相關稅費提供價格參考標準；六是為保護集體建設用地交易雙方的權益提供保障，規范交易秩序，使交易信息公開化、透明化。

按照國土資源“十三五”規劃綱要重大工程項目實施安排，自然資源部在部署開展2018年城鄉地價調查與監測工作的通知（自然資辦發[2018]10號）中，明確提出，推進城鄉地價一體化建設，其中一項重要工作，即為開展集體建設用地的基準地價制訂試點工作。江蘇省自然資源廳選取了無錫市作為試點城市之一開展本項工作。

1、集體建設用地特征

評估集體建設用地價格，是在集體建設用地流轉的前提下對區域內平均價格進行評測的行為。這與國有建設用地價格評估有極大相似之處，但由于其對象屬集體范疇，在特征上與國有建設用地不同，在用途上主要表現為鄉鎮企業用地、農業生產建設用地、鄉村鎮公共設施建設用地、農民宅基地等，在權利上具有一定的局限性。

從集體建設用地內在特點來說，它的權利基礎是集體所有，不屬于農用地范疇，其土地的使用方向為非農性質；集體建設用地僅限于在農村集體經濟組織和農民內部自用；同國有建設用地相一致，對集體建設用地的使用也要服從國家規劃管制和審批，需要符合土地利用總體規劃，并需依法批準；集體建設用地一直游離于土地市場之外，即使進入市場，也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。以農民宅基地為例，目前根據相關法律法規，農村住宅用地使用權不得流轉；通過出讓、轉讓和出租方式取得的集體建設用地不得用于商品房地產開發建設和住宅建設。

從集體建設用地外在特點來說，它主要集中于集鎮和交通干線沿線附近，總量大，布局分散；集體建設用地因在規劃上、用途上、功能上、模式上的四不統一，導制開發隨意性大，且因產權主體受制約、交易平臺不完善、市場接受能力差等原因，使其在使用上具有風險性，變現能力較差。因此，目前集體建設用地流轉在市場上交易量比較小，并且多處于隱形交易狀態。

鑒于以上分析，集體建設用地與國有建設用地有較大區別，主要表現在：

①權利不同：集體建設用地所有權歸集體所有，農民只享有使用權。國有建設用地所有權歸國家所有。

②利用政策不同：國有建設用地國家有一套完整的法律、法規、部門管理政策體系，對其進行規范利用管理。而集體建設用地流轉各地正在進行探索，大多是一些地方性的規章制度，且不完善。

③利用水平不同：國有建設用地利用集約化水平較高，而集體建設用地利用集約化水平較低。

④分布狀態不同：國有建設用地一般分布較集中，而集體建設用地分布較零散。

⑤市場狀況不同：國有建設用地發育成熟，市場公開透明，市場交易量大；而集體建設用地市場尚處于萌芽狀態，市場隱形不透明，市場交易量小。

綜上，由于集體建設用地與國有建設用地的差異，使得集體建設用地基準地價評估與城鎮國有建設用地基準地價評估存在一定差異。首先，對于集體建設用地基準地價評估，可以與城鎮國有土地一樣劃分商業、住宅和工業用途。其次，由于地價樣點少，故采用多因素多因子綜合評估法進行集體建設用地定級，并且所采用的定級因素因子也不同于城鎮土地定級因素因子。此外，在地價評估方法中也存在一定差異。

2、定級因素因子的選擇

土地定級過程中，集體建設用地定級與國有建設用地定級的主要區別集中在定級因素的選擇。在因素因子選擇時，要注意因地制宜地結合農村的地域特點，選取對集體建設用地級別起主導作用，能反映其差異的因素。

2.1 中心城鎮影響度

在城鎮建設用地定級中，商服繁華程度常常采用商服中心等級規模等指標度量。但是，對于分布分散、區位條件等有較大限制的集體建設用地而言，中心城區、建制（集）鎮成為影響其周邊集體建設用地的巨大的“商服中心”，距中心城區和建制（集）鎮距離成為影響集體建設用地商服繁華程度的重要因素。因此，集體建設用地定級中應將距中心城區距離和距建制（集）鎮距離作為重要的定級因素。中心城區和建制（集）鎮在集體建設用地定級中的功能相當于城鎮建設用地定級中市級和區級商服中心，但其內涵不僅僅指商服中心的影響，而是反映了城市（鎮）對農村的輻射影響。

2.2 交通條件

除中心城市（鎮）的影響外，交通條件也是影響集體建設用地質量的重要因素，在定級因素中應予以重點考慮。交通條件發達的地區其社會經濟條件、繁華程度、基礎設施條件等狀況一般都好于其他地區，進而使得其土地質量較優。對于交通條件的度量，集體建設用地和城鎮建設用地均可采用相應的道路通達度、公交便捷度和對外交通便利度等指標，所不同的是集體建設用地定級時道路交通網、公交線路和對外交通設施應選擇連接城鄉、溝通農村的路網和線路，以及重要的交通設施。公交站點在城鎮建設用地定級中有較大影響，但是在集體建設用地定級中其影響作用并不明顯，主要是因為運行在農村的公交線路沒有十分確定的站點，多為“招之即停”。因此，交通條件因素中的定級因子為國道、省道、縣道、鄉村道路、高速公路出口以及其他對外交通設施等。

2.3 基本設施狀況

基本設施狀況分為基礎設施狀況和公用設施狀況兩類。對于基礎設施狀況，城市與農村有較大區別，應根據定級范圍內的實際情況，考慮顯化差異性的需要，對普遍一致性的因素不予考慮，如供水、排水、供氣、供電、通訊、有線電視網絡覆蓋等條件，對城鎮建設用地定級的影響程度較大，但在廣大農村供水、排水、供氣等設施的建設并沒有達到相應市政設施建設的水平，有供水設施的區域多為自建供水，排水設施基本為自然狀態，供電、通訊、有線電視網絡已基本全域覆蓋，區域差異較小。因此，在集體建設用地定級中，該部分基礎設施條件應根據具體情況取舍。

公共設施中與日常生活密切相關的大中專院校、中小學、幼兒園、醫院診所、儲蓄所、體育場館、公園、圖書館、影劇院等設施的完備程度都可作為定級因素。但是，大中專院校、儲蓄所、體育場館、公園、圖書館、影劇院等公用設施，均分布于城區，已包含于中心城區對周邊土地的影響中，不需要單獨列出重復計算。幼兒園、醫院診所等在農村均有分布，但不同區域的分布狀況差異較為明顯，實際工作中要根據其差異程度和輻射影響范圍等實際情況確定取舍。在廣大農村，小學并不是普遍分布，也應根據具體情況進行取舍。

2.4 環境條件

環境條件優劣度是綜合反映環境條件的重要指標，以不同的生態效應和社會效應直接影響人們的生產生活，進而對土地質量好壞、土地價格的高低產生影響。城鎮建設用地定級中，環境條件常常從環境質量優劣度、綠地覆蓋度、自然條件優劣度等方面，根據實際情況選擇若干細化的指標進行衡量。根據農村的實際情況，如在自然條件優劣度中考慮地形對集體土地利用的影響，根據不同的地貌類型分別賦予分值，也可考慮環境質量優劣度的影響，污染源涵蓋了各個要素的污染狀況，可作為定級因素加以運用。

2.5 社會經濟狀況

衡量社會經濟狀況的國內生產總值、人口、收入等相關指標，常常作為城鎮土地分等因素加以考慮。而實際上，國內生產總值、農民人均純收入、人均耕地和人口密度等指標也在一定程度上反映了農村地區土地的級別差異。國內生產總值、農民人均純收入和人口密度代表著一個地區農民的生活水平、消費能力，反映了該地區的經濟發展狀況，直接影響著本區域的集體建設用地價值。另外，集體建設用地級別和價格也間接地受到其他類型土地的影響，耕地資源狀況就是其中的一個重要指標。因此，國內生產總值、農民人均純收入、人均耕地和人口密度也應成為集體建設用地定級因素。

3、集體建設用地基準地價評估

3.1 集體建設用地價格構成

集體建設用地在流轉時其權利主體不發生改變，轉移的只是使用權。集體建設用地流轉價格可以體現為價值構成和成本構成。

在價值構成上，主要包括兩個部分：一是農用地自身的價值，包括農用地的自然屬性價值和社會保障功能價值兩個部分。其中自然屬性價值主要受土地生產能力即土地肥力的影響，是農業級差地租和絕對地租之和。農用地是廣大農民的“生存之本”，具有養育功能和承載功能，這些功能可以轉化為農民的養老保險、就業保險、醫療保障和社會福利等，因此農用地的社會保障功能價值主要體現為養老保險、失業保險、醫療保障；二是農地發展權價值，即土地增值，是因土地用途的改變而發生的增值和對土地的投資而帶來的增值。由于土地用途的改變，對周邊生態環境、對國家糧食產量和糧食安全會造成影響，使得農用地的生態價值也顯現出來。因此價值構成體現為對農民生存的保障、對農用地收益的補償、對生態環境影響的補償、對因用途改變和土地投資而帶來的增值收益。

在成本構成上，首先，應包含土地取得成本，即將農用地轉為建設用地時所發生的有關費用、稅費等土地取得費，如土地補償費、安置補助費、耕地開墾費等。其次，應包含土地開發成本，即國家（政府）或集體組織在農用地變為建設用地時對區域土地開發所投入的成本費用，即場地平整、通水、通電、通訊、通路等基礎設施配套費，第三，當農用地轉為建設用地并在其基本開發完成后，土地使用者從事生產經營活動進而獲取利潤；同時，使用者取得土地后對其進行開發所花費的土地取得費和開發費可以認為是購買土地的費用，必然要考慮其資金利息以及投資購買土地產生的利潤、利息等。所以，集體建設用地在發生流轉時，其成本構成應該包括土地取得費、土地開發費、利息和利潤等。

3.2 集體建設用地基準地價評估原則

3.2.1 體現與其他用地價格的差異

集體建設用地基準地價與農用地基準地價和國有建設用地基準地價之間應存在差異。雖然在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立統一的城鄉建設用地市場，實現同地同權同價”，但是當前國有土地和集體土地的所有者之間還存在各種差異，還不能完全實現同地同權同價。因此在評估集體建設用地基準地價時，應體現其與農用地和國有建設用地的差異。

3.2.2 可調控性和可操作性

集體建設用地價格確定，既要考慮經濟效率和社會公平問題，還要實現政府能平穩調控的目的，體現可操作性。要使政府通過地價調控，減少農民群體之間的兩極分化，使政府能夠通過合理的土地價格水平有效調整城市與農村及不同農民群體之間的利益格局，從而實現集體建設用地價格與國有建設用地價格的平穩過渡和合理接軌。

3.2.3 充分保障被征地農民的合法權益

通過制訂科學合理的集體建設用地基準地價，使集體建設用地合理、有序、公開、公平地進入土地市場，使農民自身和農民集體經濟組織分享集體土地流轉所帶來的增值收益，充分保障被征地農民的合法權益。

3.3 評估技術方法

目前我們在評估集體建設用地基準地價時仍然采用樣點法進行評估，根據收集的集體建設用地的房地出租、出售和土地使用權轉讓、作價入股、聯建、聯營等資料，通過收益還原法、市場比較法、剩余法和成本逼近法等直接求取集體建設用地樣點地價。對樣點地價進行修正后，經過總體統一性檢驗和均值方差檢驗剔除異常樣本，把經過檢驗合格的有效樣點地價，采用簡單算術平均值或加權算術平均值作為該區域或級別的基準地價。

3.3.1 樣點地價測算

集體建設用地樣點地價的測算方法與國有土地的測算方法大致相似。但是在評估集體建設用地時，相關參數的確定與評估國有土地確定的參數存在一定的差異。

選用收益還原法測算樣點地價時，其確定的土地還原利率與國有土地的還原利率應存在差異。土地還原率的測算有三種方法：投資風險與投資收益率綜合排序法、安全利率加風險調整值法、純受益與價格比率法（也稱租價比方法）。在集體建設用地估價中應用純收益與價格比率法（也稱租價比方法）確定土地還原率較為合理可行，在農民集體所有建設用地出租和交易案例較少的情況下，采取對當地熟悉土地市場的管理者或村民進行詢問預期租金和價格的方法，結合大盤數據，進行綜合分析研究。考慮到投資集體土地的風險較國有土地的大，原則上集體建設用地的土地還原利率一般高于國有土地的還原利率。

由于集體建設用地市場發育還不夠成熟，市場交易量少等原因，成本逼近法成為集體建設用地評估的重要方法。在運用成本逼近法評估樣點地價時，首先要考慮集體建設用地的成本構成，在上文中從理論上分析了集體建設用地的價格構成，用公式可以表示為：集體建設用地價格=土地取得費+土地開發費+相關稅費+利息+利潤+土地增值收益。由于集體建設用地使用權權能和國有建設用地使用權權能不一致，導致在同一位置、同等條件下的地價兩者并不相同，這說明農用地征收為國有和農用地轉為集體建設用地造成的土地增值并不完全相同，集體建設用地的土地增值收益原則上應小于國有建設用地的土地增值收益。

3.3.2 樣點地價修正

經計算后的樣點地價還須進行樣點地價修正。修正的主要內容有：交易情況修正、估價期日修正、容積率修正、地價樓層分配修正、基礎設施配套修正、出讓年期修正等。

3.3.3 樣點地價檢驗

數據檢驗以土地級或均質區域為單位，分土地利用類型進行抽樣樣本的總體和方差檢驗。用卡方檢驗法、秩和檢驗法分別對已知數據總體分布類型和未知數據分布類型的樣本進行總體一致性檢驗。剔除異常值，得到檢驗后的樣點地價。

3.3.4 區域或級別地價計算

根據均值區域或土地級別情況，對檢驗后的樣點地價采用面積加權或算術平均的方法，求取區域或級別地價。

3.4 與其他價格的比較銜接

基準地價作為政府公布的法定地價，需要與現行執行的其他地價體系相銜接。現行執行的地價體系主要包括農用地基準地價、征地區片價和國有建設用地基準地價，在確定集體建設用地基準地價時，要充分考慮與其他地價的關系，以確保成果的科學性和可操作性。農用地基準地價是建立在土地資源的生產功能之上，強調的是作為農業用途，偏重土地的自然質量測算的價格；集體建設用地價格則是建立在土地承載功能之上，其價格構成類似于國有土地，但是與國有建設用地相比，在土地取得成本、土地開發成本以及土地增值收益方面都存在著差異；征地區片綜合地價在測算農用地自然質量價格的同時，還包含了農用地的社會保障價格。即通常情況下，區域條件相當的單位面積的地價存在以下關系（從高到低順序）：國有建設用地基準地價>集體建設用地基準地價>征地區片綜合地價>農用地基準地價。

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4、 評估概況及結果分析

4.1 評估區域概況

無錫市位于江蘇南部，地處長江三角洲平原、江南腹地，太湖流域，是長江經濟帶、長江三角洲城市群的重要城市，是中國民族工業和鄉鎮工業的搖籃，是蘇南模式的發祥地。

無錫市市區（不包括江陰市和宜興市）總面積為1644平方公里（含太湖340平方公里），其中集體建設面積為184.25平方公里。

4.2 集體建設用地定級

4.2.1 技術路線

本次土地定級的技術路線可概括為：在全面收集影響無錫市市區土地質量的因素因子資料的基礎上，應用地理信息系統（GIS）技術和方法，建立無錫市市區土地定級信息系統。然后，運用多因素多因子綜合評價方法，根據影響綜合土地級別的因素因子的相似性和差異性分別初步評定出無錫市市區集體建設用地土地級別。根據利用土地市場交易資料測算的區段價和專家評議等多種方法相互驗證、相互補充，最終確定土地級別。

4.2.2 定級因素與權重

集體建設用地定級影響因素體系的確定，由熟悉無錫市集體建設用地狀況的專家舉行定級影響因素因子專家打分會議，經過多輪專家打分和研討，確定定級影響因素因子體系。土地級別的劃分采用多因素綜合評價法，建立評價指標體系。

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采用特爾斐測定法，分別確定影響綜合定級的因素因子及其權重。最終計算各土地定級因素、因子的權重和標準差。結果見表1至表3。

4.2.3 定級因素量化和級別劃分

①采用相對值法和距離遞減法計算土地定級因素的作用分，按[0-100]區間賦分，因素指標優劣與作用分的關系按正相關設置，因素條件越好，作用分越高。

② 采用網格法將市區劃分為若干實地距離50m×50m的網格作為土地定級單元。

③采用空間數字疊置技術，進行多因素多因子分值加權求和，計算定級因素作用分值和定級單元總分值。

④采用總分頻率曲線法和總分剖面曲線法等分析方法，分析土地定級因素因子綜合影響強度的空間分布和分異規律，初步劃分綜合土地級別。

⑤采用土地市場交易資料測算法測算各類用地的區段基準地價，以此驗證并通過專家評議方法確定所劃分的綜合土地級別。

⑥采用等值線法、暈線法等計算機制圖技術，自動繪制土地定級因素因子作用分值圖、總分圖和土地級別圖。

無錫市市區集體建設用地各土地級面積統計見表4。

4.3 集體建設用地基準地價評估

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本次集體建設用地基準地價評估的技術路線可概括為：在全面收集市區集體建設用地的房地出租、出售資料、商品房開發過程中的商品房造價、售價、商品房開發、征地拆遷所繳納的各種規費和稅費等資料、征地、土地使用權出讓情況以及房屋重置價、物價指數等資料的基礎上，以土地定級成果為基礎，應用地理信息系統（GIS）、數據庫技術和方法，建立市區基準地價評估信息系統。運用收益還原法、市場比較法、剩余法、成本逼近法初步測算樣點地價；根據本次基準地價評估設定的地價內涵，對初步測算的樣點地價進行期日、容積率、開發水平、使用年期等系列修正，評定與本次評估地價內涵相一致的樣點地價；采用數理統計方法對樣點地價數學分布做出判定，采用樣點地價測算法、樣點地價和土地級別指數數學模型法、樣點地價和土地定級單元總分值數學模型法評估價格，最終結合實際情況確定土地級別基準地價。

4.4 評估結果分析

按劃分的土地級別，選取各級別內測算集體建設用地級別平均地價的樣點和測算國有建設用地城鎮基準地價的樣點，商服地價測算主要采用的市場比較法與收益還原法，住宅地價測算主要采用的市場比較法與剩余法，工業地價的測算主要采用了市場比較法與成本逼近法進行測算。測算結果分別見表5至表7。

通過將集體建設用地的土地級別圖與無錫市全覆蓋城鎮國有建設用地基準地價級別圖進行疊加，通過面積加權得出集體建設用地的各個級別對應的國有城鎮基準地價，通過同范圍的綜合對比可以得出商服、住宅和工業用地集體建設用地基準地價與城鎮國有基準地價的比值約為1：1.06至1：1.36之間，具體如下表。

通過對比兩類樣點，造成商服和住宅用地國有建設用地城鎮基準地價與集體建設用地基準地價的差異主要由于兩類樣點的區位的差異造成的，因為國有建設用地一般位于城鎮中心區域，交通條件較優，而集體建設用地多位于城鎮的外圍區域，基礎設施及交通條件相對較差。工業用地兩類樣點測算結果差異主要是土地增值收益率的差異，另外由于國有建設用地在轉讓、出租、抵押的方面法律都有明確的規定，較好地保證了國有建設用地在融資等方面的權利，使得其在融資等方面具有一定的優勢，而集體建設用地流轉則有較為嚴格的限制，使得其無法像國有建設用地一樣較為順利的實施土地的抵押或者擔保行為，一定程度上影響了集體建設用地的增值收益率。

結語：

通過上述分析可以看出，集體建設用地定級估價和國有建設用地定級估價的流程和技術方法類似，但是由于二者權利狀況、利用狀況的差異，因此在定級因素因子的選擇、地價內涵、估價參數等方面也應存在差異。

此外農用地基準地價、城鎮國有建設用地基準地價和集體建設用地基準地價是我國地價管理體系的重要組成部分，要把握好各種價格之間的銜接，以便政府管理和宏觀調控。而目前我國尚無集體建設用地定級估價技術標準，因此應抓緊制訂集體建設用地定級估價的技術規范，以滿足現實需要指導當前工作。