土地儲備法律制度分析

文/扶志斌 天津市結構調整土地收購中心 天津 300201

土地儲備制度的建立，為城市發展和經濟建設做出了巨大的貢獻，同時也產生了一些問題。筆者認為土地管理制度的改革，為土地儲備制度提出了新的要求和新的發展機遇，土地管理制度的改革可以在一定程度上打破政府對土地市場的壟斷，進一步促進土地的集約節約利用。而在法律建設方面則需要加大對土地儲備的關注度，提高土地儲備的定位，完善土地儲備的功能，以更好的發揮其調控土地市場的作用。

1、土地制度改革對土地儲備的影響

1.1 農村土地征收制度改革

農村土地征收制度改革，進一步規范征地程序，建立農民利益保障機制，增加被征地農民補償，讓被征地農民參與分享土地增值收益。符合用途管制和城鄉規劃的集體經營性建設用地將直接進入市場，而不必再經過土地征收程序，作為傳統土地儲備對象的新增國有建設用地將被進一步壓縮。土地儲備中的土地征收工作也將更傾向于“公益性”的方向，出于“公共利益”而征地，真正用于公共需要。

1.2 集體經營性建設用地入市

《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。按照規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的以外，需要利用土地進行經營性開發的，必須取得國有建設用地使用權，如果想利用集體土地進行經營性開發的，必須進行土地征收轉為國有土地后再進入土地市場，這也是土地儲備機構的重要職能。可以看出，現行制度中政府對土地市場是壟斷性的，而且土地征收補償與土地出讓價值之間存在著明顯的價格差，農民和村集體利益受到擠壓。集體經營性建設用地的入市，將符合規劃的集體經營性建設用地直接投入土地一級市場，由國家、集體和農民共享土地增值收益，這樣既盤活了農村存量閑置土地，增加農民收入[1]，對于農村產業優化、集體經濟發展也具有重要意義，進而有助于推進鄉村振興戰略的實施。集體經營性建設用地入市，目前尚處于政策試點階段，如果試點推廣實施，政府部門如何進行土地出讓前的管理，以及集體土地出讓平臺和城鄉統一的建設用地市場的建立，都將給土地儲備提出新的問題和挑戰。

2、法律完善

2.1 修改《土地管理法》，明確土地儲備機構的定位和功能

現行《土地管理法》規定土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作，對于土地儲備的實施主體并沒有做出明確規定。《土地儲備管理辦法》對土地儲備機構的界定也僅是獨立的事業單位法人，隸屬于國土資源管理部門。因為缺乏統一的法律規范要求，不同地區土地儲備機構的定位和功能往往根據地方政府需要進行設置，造成了管理上的混亂。因此，應該在修訂《土地管理法》時，賦予土地儲備機構代表國家管理儲備土地的職能，并對納入儲備庫的土地作為土地使用權人行使權利。

2.2 頒布《土地儲備條例》，提升土地儲備專項管理法規等級

目前，2018年國土資源部等四部門修訂印發的《土地儲備管理辦法》（國土資規〔2017〕17號）僅是部門規范性文件，效力層級相對較低。雖然各省市結合地方發展需要大多分別制定了地方性的管理辦法和政策，但是缺乏統一的規范，而且與《物權法》[2]、《土地管理法》等法律缺乏有效的銜接，造成《土地儲備管理辦法》的制約性不足。筆者認為，應該制定《土地儲備條例》，在《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》等法律的框架內，進一步明確規定取得土地的補償規范，完善取得土地的程序。同時適應土地制度的改革，將管理利用集體經營性建設用地納入土地儲備制度，充分發揮土地儲備對土地的管理調控職能。

2.3 完善土地儲備庫的建立

修訂后的《土地儲備管理辦法》明確提出了建立土地儲備庫的要求，并且規定了入庫儲備土地的概念為：“土地儲備機構已取得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。”規定了入庫土地的標準和不得入庫土地的負面清單，對“完整產權”的規范更加清晰，儲備土地入庫前應向不動產登記機構辦理登記。土地儲備，不論采取征收、收購、收回等哪一種方式，發生的均是權利的變動，按照《物權法》規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記發生效力。土地儲備庫的建立以及儲備土地登記制度的建立是依法收儲、依法管理儲備土地的新要求，有利于土地交易秩序的穩定。但是，《土地儲備管理辦法》并沒有要求所有納入儲備的土地必須先登記進入儲備庫再出庫進行交易。筆者認為，應該加強土地儲備庫的管理，嚴格執行不動產權利變化的法律要求，所有儲備土地進行登記入庫，為土地儲備機構對收儲土地進行前期開發提供法律主體地位和權利。同時，建立集體經營性建設用地儲備庫，對集體經營性建設用地確權登記后納入儲備庫進行管理，統一發布土地供應計劃，建立公平、開放的土地交易平臺。

2.4 建立城鄉統一的建設用地市場

隨著土地制度的改革，建立城鄉統一的建設用地市場勢在必行。統籌國有建設用地和集體建設用地，平衡增量建設用地與存量建設用地，實行統一城鄉規劃，遵循統一法律規則，確定統一價格原則，建設統一交易平臺，強化統一管理制度，最終形成統一、開放、競爭、有序的城鄉統一建設用地市場。土地儲備機構作為政府土地調控的重要機構，具有充分的建設用地管理經驗，應該在城鄉統一的建設用地市場建立過程中發揮重要作用。

結論：

簡而言之，土地儲備制度的建立，為城市發展提供了土地空間，為地方財政營造了增資來源。隨著全面深化改革的推進，土地制度也在發生著深刻的變化，作為重要的土地制度之一，土地儲備制度也面臨著新的問題和挑戰。本文針對新形勢下對土地儲備制度的新要求和影響，從法律方面進行深入分析，希望能夠給相關人士提供參考價值。