結合一宗違法用地案對設施農用地認定的思考

文 ｜ 葉隆生

基本案情

2014年吳某芬與L市D區藍天街道蓮西村村民簽訂租用協議，將位于蓮西村周畈烏壇口的30畝土地用于項目開發，吳某芬等未經批準于10月17日起搭建3個球形大棚和一個金字塔大棚，總面積3893平方米。經查，此地塊已于2011年1月經省人民政府批準辦理農用地轉用手續。

2015年12月，L市國土資源局立案查處，2016年2月作出行政處罰決定，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處非法占用土地每平方米20元的罰款，當事人不服提起行政訴訟，法院一審駁回訴訟請求，二審駁回上訴，維持原判。

案件分析

大棚是否屬于建筑物？涉案蔬菜大棚是由L市農業科學研究院設計建造的球形大棚和金字塔大棚，名稱為巢型球體生態溫室，是農業設施。根據《民用建筑設計術語標準》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料構筑的空間和實體，提供人們居住和進行各種活動的場所。而按照建筑的使用功能及屬性進行分類，建筑一般分為民用建筑、工業建筑和農業建筑，而農業建筑是指以農業性生產為主要使用功能的建筑。因此，大棚屬于建筑物。由于大棚屬于建筑物，建筑物還區分民用建筑、工業建筑和農業建筑。是否為建筑物，不是認定農業設施的依據。

利用現狀是否為判定設施農用地的依據？根據《土地利用現狀分類》（GB／T21010-2007），國家主要依據土地的用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征等因素，對土地利用類型進行歸納、劃分，來反映土地利用的基本現狀，但不以此劃分部門管理范圍。設施農用地是指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農用地按照現狀分類為其他土地，在《土地管理法》“三大類”中歸屬農用地，按照農用地管理。利用現狀是土地利用現在狀況，體現的是外表特征，從本質上設施農用地是農業用途，按農用地管理，現狀為建筑物，不能排除農業用途，故利用現狀不是判定設施農用地的標準。本案中，從現狀看還存在進行耕種的情況，表象還為耕地，但涉案地塊已經農用地轉用，并具體實施征地行為，現狀并不影響對涉案地塊建設用地性質的認定。

本案中，吳某芬等未經批準在建設用地區上搭建3個球形大棚和一個金字塔大棚，其所適用的法律是對非法占用土地處罰的沒收條款。只要建造的建筑物與土地利用總體規劃不沖突，就不必拆除。因此，在建設用地上可否開展設施農業的問題，關鍵在于是否符合土地利用總體規劃所期待的目標用途。在農用地上，建筑物只有符合設施農業要求，屬于設施農用地范圍才按照農用地管理。如果不符合設施農用地備案條件，則應認定為非法占用土地對建造的建筑物予以拆除。

延伸思考

從本案延伸，對設施農用地如何嚴格認定提出個人思考。

用途決定用地。過去有一種觀念，建造臨時建（構）筑物的，按農用地管理；建造永久建（構）筑物的，按建設用地管理。但建筑物是人工建造的供人們進行生產、生活等活動的房屋或場所，涵蓋了生產和生活等方面。而構筑物雖是不直接進行生產、生活活動的工程建筑，但也涉及到生產和生活。因此以臨時建（構）筑物或永久建（構）筑物區別農業用途或非農業用途是不科學的。所謂設施農用地改變用途，指的是在設施農用地上偏離了農業用途，進行了非農業建設活動。在認定用地時既不能以“永久性建（構）筑物”為標準區分農用地與建設用地，也不能因為是非“永久性建（構）筑物”而認定為農業用途。《土地管理法》規定“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，其目的是為了實行土地用途管制。對非法占用土地行為的查處，在很大程度上也是圍繞土地用途進行，并根據土地用途決定不同的行政處罰種類。

準確把握“審核”與“備案”的關系。《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》取消設施農用地審核，改為備案制度。從土地用途管制制度講，土地用途管制依據土地利用總體規劃劃定的土地用途，依法規范利用行為，限制農用地轉為建設用地，特別是對耕地實行重點保護。設施農用地本質上屬于農用地，備案制除了清理行政許可的整體要求外，還在于農業內部的自我調整功能的需要。便農事，重監管，是備案制的基本定位，只要農業用途，不進行破壞性活動，在農用地用途范圍內不進行過多干預。實行備案制后，相關職能部門應當強化監管，制止和查處違法用地，確保設施農用地的農用地用途。