構建我國長期護理保險制度的困境及其解困策略探究

朱萌

摘? ?要：隨著人口老齡化的加劇，失能老人的數量日益增加，對護理需求的增長使得我國建立長期護理保險的必要性日益增強。建立長期護理保險需要完善的長期護理保險法律、穩定的資金籌集渠道、成熟的護理服務行業和對長期護理保險的風險認知。目前長期護理保險在我國面臨護理保險法缺失、護理行業發展不充分、傳統觀念制約及風險認知不足、社保繳費比率高和資金籌集難等一系列困境，需要通過健全法律法規、發展護理行業、加強輿論宣傳以及調整社保繳費結構等措施，以保證長期護理保險制度的有效建立和順利實施。

關鍵詞：長期護理保險制度;可行性條件;策略

中圖分類號：R19? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.017

文章編號：1009-6922（2019）06-92-06

根據第六次全國人口普查結果，截止2016年，我國60歲以上的老年人口占全國總人口的比重約為16.7%，并且預計在2055年到達一個頂峰，約為37.5%。與此同時，我國失能、失智老人數量亦日益增加，約有4063萬的失能與半失能老人，占老年人口總數的18.3%，并且失能老人的比重將會在2054年達到一個峰值。目前，我國的失智人口數量約1000萬人，數量居世界第一。在人口老齡化程度加深、失能和失智人數劇增的情況下，為應對未富先老、專業護理服務需求快速增加、少子化及家庭護理缺位等問題，給予老年人更好的幫扶照護，需要構建完善的長期護理保險制度。

現階段我國僅在15個城市進行了長期護理保險制度試點，制度建設仍然處于“摸著石頭過河”的初創階段，體系建設不完整、配套服務缺位，有必要在立足國情的基礎上借鑒國外成熟的政策實施經驗，構建符合社會主義本質內涵的新時代中國特色長期護理保險制度體系。

一、長期護理保險的基本認知及其在我國的發展狀況

（一）長期護理保險基本認知

長期護理保險是為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長期照護的人，提供護理費用或護理服務的保險。也就是說，購買長期護理保險后，保險公司能夠為被保險人發生的護理費用提供保障。目前長期照護保險提供的服務方式主要有以下三種：一是照護服務機構提供專門照護服務;二是照護服務機構按照事先定制的服務內容、頻次與時間等提供居家上門照護服務;三是個體服務人員（具有照護能力的家屬、親戚、鄰居和其他愿意提供照護服務的個人）提供居家照護服務。從世界范圍內來看，長期護理保險制度是為了回應人口老齡化速度加快做出的一項系統性制度安排。

長期護理保險制度是集人文關懷、心理疏導、健康服務、醫療護理于一體的一項系統性制度，是對現存社會保障體系功能不足的一種補充。我國現有的養老保險解決的是退休以后沒有工作收入情況的剛性生活需求，醫療保險解決的是補償勞動者由于疾病造成的經濟損失，長期護理保險解決的則是失能以后的健康照護、醫療照護需求。

（二）長期護理保險在我國的發展現狀

早在2016年，我國就在15個城市開展了長期護理保險試點。試點城市作為長期護理保險制度實施的“排頭兵”，反映了長期護理保險在我國的發展狀況，能對未來區域性乃至全國性長期護理保險的實施提供理論與實踐基礎。

1.我國長期護理保險試點城市分析。全國首批15個試點城市有直轄市2個、省會或副省級城市6個、普通地級市7個。試點城市經濟發展水平有一定代表性：當年人均GDP10萬元以上的有6個城市，6萬元至10萬元之間的有4個城市，低于當年全國人均GDP的有5個城市。在試點城市選取上做到了有區分度、有層次性，這為日后施行區域性推廣和全國性推廣提供了參考。同時，試點城市的經濟實力均處于所在省（市、自治區）中等及以上水平，具備實施該項制度的經濟條件。而且試點城市均生態環境良好，具有宜居性，如長春、上饒、青島均為“中國最具幸福感城市”，河北承德為中國“十大特色休閑城市”，蘇州市是“國家生態園林城市”，齊齊哈爾被稱為“天然牧場”等。另外，這些城市老齡化程度均很高，其中南通作為中國老齡化最高的城市，人口平均壽命達80.71歲，百歲壽星多達1031位;上海60歲以上老年人口占總人口比重達到33.2%，均有實施長期護理保險制度的剛性需求。總的來說，選取的試點城市是極具代表性的。

2.長期護理保險試點城市實施方案分析。從試點城市長期護理保險覆蓋范圍來看，除重慶市之外的其他14個試點城市均覆蓋了城鎮職工醫療保險的參保人群，各地還因地制宜出臺了差別性的擴大覆蓋范圍方案，例如成都市人社局明確表明隨著試點的推進和制度的完善，城居醫保人員也將逐步納入長期護理保險保障范圍。從籌資機制來看，有單來源籌資型模式、多渠道籌資型模式兩種，籌資水平大多在每人每年30—130元，籌資水平不高，且大部分城市以政府補貼為主，真正意義上的長期護理保險個人賬戶基金尚未成型。試點城市長期護理保險服務形式基本上是以機構照顧為主、輔以居家照顧。從待遇支付來看，各地長期護理險的待遇支付分為補償型支付和定額支付兩種形式。補償型支付是指長護險支付金額與實際照護費用掛鉤，其支付標準取決于起付線、報銷比例和支付限額或封頂線的設置水平;定額支付是指長期護理險按約定的固定金額支付，實際發生的照護費用對長期護理險的支付金額不產生影響。

二、建立長期護理保險制度的條件

（一）以完備的法律體系規范籌資運營及發展

任何一項政策措施如果沒有法律作為保障就難以平穩、規范地執行，法律的頒布為長期護理保險制度的建立奠定了基石，法律對籌資的具體規定則是為長期護理保險制度的發展提供了保障。實施長期護理保險的發達國家都通過頒布相關法律對長期護理保險進行了保障。早在1969年荷蘭就已經建立了長期護理保險制度，并且頒布了《特殊醫療費用支出法》，用法律的手段保障了這一項新型保險，并且在頒布法律之前，荷蘭國內已經逐步建立了各種各樣的養老服務與相關設施。

同時，我國現有的社會保險的繳費比率整體偏高。如表3所示，與表中這些國家相比，我國無論是養老、醫療、失業這三項單獨的繳費率還是整體的繳費率排名都靠前。除此以外，我國的社會保險項目還有工傷保險、生育保險以及住房公積金這三項都需要雇主繳納，其中工傷保險需要繳納0.75%、生育保險需要繳納0.5%，部分企業負擔8%—12%的住房公積金的繳納。這樣算下來，雇主在社保上繳費費率至少是29.25%，個人則是15%，合計超過了工資的44%。這樣高的保險繳費率使長期護理保險這項新型險種的繳費空間受到了限制。

四、我國長期護理保險制度構建的解困策略

（一）完善長期護理保險相關法律法規

從上述建立長期護理保險制度的條件來看，長期護理保險的發展需要健全完整的法律體系。首先，我國應當建立統一的長期護理保險法，除了將社會保障法、社會福利法和長期護理保險法建立相關聯系之外，還要完善規范養老服務行業的法律條文。其次，要細化保險的相關要求，明確籌資過程中政府、企業與個人所扮演的角色以及其籌資比例，對保險對象、參與資格、給付方式以及服務提供做出具體要求。同時，推出相關的稅收優惠政策，放寬投資要求，吸引社會資本進入長期護理保險行業，拓寬長期護理保險的發展渠道。最后，對護理服務行業制定行業法規，明確劃分護理等級，對護理人員的專業水平進行具體評估并制定標準，同時對長期護理保險行業設立監察機制，有效規范護理行為，加強對從事護理服務行業的人員的專業培訓等。

（二）完善護理機構，培養護理人才

長期護理保險作為一項特殊的保險，因為被保險人的失能程度、身心狀況、家庭支持的個體差異性而對護理服務的需求大不相同，因此長期護理保險對于護理服務行業的要求很高。只有完善護理機構，培養專業的護理服務人員，才能保障長期護理保險發展順暢。政府要通過政策優惠促進護理服務市場發展，加快基礎護理設施的建立。在此基礎上，建立完善的監督機制，規避一些鉆漏洞的行為。對服務機構準入資格、服務對象納入標準以及服務人員實際操作進行嚴格規范，讓行業更加規范、發展更加持久而穩定。解決護理服務的發展帶來的護理服務人員嚴重短缺問題，政府要大力培養護理服務專業人員，同時提供進修渠道不斷提高護理人員的護理水平。

（三）加強輿論宣傳，提高認知水平

傳統的養老觀念妨礙長期護理保險的建立，改變傳統的“養兒防老”的思想是建立長期護理保險的前提條件。隨著經濟的發展，空巢寡居的老人越來越多，社會化養老的思潮逐漸蔓延，老年人也慢慢考慮家庭以外的養老服務模式。在此基礎上，政府應當加大輿論宣傳力度，通過報紙、電視、微博、微信等線上線下的宣傳渠道，提高群眾對社會養老的認同感，進而讓民眾認識到長期護理保險能夠有效化解老年失能帶來的生存風險。只有積極地改變民眾特別是老年人對社會養老模式的偏見，從思想上讓民眾對長期護理保險產生認同感，才能讓長期護理保險制度的建立獲得民眾的支持。

經濟的飛速發展使生活越來越便捷的同時，與現代生活方式密切相關的慢性疾病也越來越多。目前我國患有慢性病的人口比率為15.7%，但高齡人口（65歲及以上）慢性病的患病率高達64.5%。這就需要通過大量的宣傳教育，讓人們意識到老年和疾病帶來的失能風險，并且認識到這樣的失能風險會帶來的高昂的護理費用以及精神上的傷痛，使人們能夠主動樹立風險意識。在樹立風險意識之后，更重要的是讓民眾能夠客觀地看待風險，認識到長期護理保險可以減輕老齡失能風險帶給家庭的經濟負擔與精神壓力。

（四）調整社保繳費結構，增加籌資渠道

我國現有的社會保險的繳費比例總體偏高，長期護理保險的加入會使得原本就高的保費變得更加難以負擔，這就需要調整現有的社會保險繳費結構。目前，我國正在大力推廣醫養結合的模式，在養老機構開展醫療服務的同時，可以在社區乃至家庭提供醫療衛生服務。但是在推廣的過程中，一些疾病特別是老年慢性病難以判斷是醫療還是護理，這就可以通過建立長期護理保險來補充醫養結合模式的缺漏。隨著經濟與科技的發展，我國的醫療服務體系也在不斷發展完善，穩定的發展使基本醫療保險基金的收入逐年增長，收入增加累計的結余也隨之增加。就2001年到2015年這15年的時間內，城鎮醫療保險收入從383.6億元增長到11192.9億元，其累計結余由253億元增長到12542.8億元。因此，可以從醫保費率中直接劃出一部分作為長期護理保險費。

除了可以調整社保繳費結構來保障長期護理保險基金的籌集，還可以通過拓寬籌資渠道來解決長期護理保險的籌資困境。要充分發揮政府職能，由政府承擔一部分長期護理保險費用的支出;要鼓勵雇主將長期護理保險加入社會保障中，通過給予一定的政策優惠來促進雇主在長期護理保險的資金投入;要加大對長期護理保險的宣傳，吸引個人主動對長期護理保險的購買;要號召社會公益組織對長期護理保險進行資金投入。

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責任編輯：楊? ?靜