激發社會組織活力的實然困境及應然之策

羅雨晴 周曉航

摘? ?要：社會組織作為加快我國社會主義現代化建設、推進國家治理體系現代化及治理能力現代化的重要主體和力量，在化解多元化的社會矛盾方面有著不可取代的優勢。應然狀態下，社會組織在社會治理體系中應充分發揮自身職能，協助政府進行社會治理。但實然狀態下，我國社會組織面臨的問題是數量激增卻活力低下，無法有效參與社會治理。破解社會組織活力低下的困境，必須完善社會組織自身內部建設，激發其造血能力，降低登記準入門檻，放管結合，提升其自主性和有效性。

關鍵詞：社會組織;實然困境;活力激發;應然之策

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.019

文章編號：1009-6922（2019）06-105-05

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會正處于急劇變化的轉型期，改革的深化和社會的發展使中國社會出現了利益格局“失衡”、社會治理“失范”等問題，多元社會矛盾交織疊加，風險隱患增多，國家治理能力不斷面臨挑戰，成為轉型期我國社會治理難以回避的問題?！靶≌?、大社會”是當前政府改革的重要方向，政府要進行職能轉移，讓社會組織發揮更大的治理功能。但由于現階段政府包攬公共事務、社會組織準入門檻過高、籌資渠道單一等因素，社會組織活力低下，不能有效發揮其應有的功能。激發社會組織活力，構建新型現代化社會治理體系，不僅是解決當前社會矛盾的重中之重，更是推進國家治理體系現代化和治理能力現代化的題中之義。

一、激發社會組織活力的背景

（一）新時代提出新要求

2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“創新社會治理必須激發社會組織活力”。該決定提出：行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織成立時直接登記，不再經由業務主管單位審查和管理。這一舉措大大激發了社會組織的活力。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，并將其作為堅持和完善中國特色社會主義制度的重要內容。

（二）新時代面臨新任務

隨著全面深化改革進入攻堅期和深水區，我國改革發展穩定任務更加繁重艱巨，諸多矛盾疊加、風險隱患增多，迫切需要激發社會組織活力并使其有效參與社會治理。近年來，我國各類社會組織雖然數量猛增，但存在的共性問題是活力低下、自主性與獨立性缺失，活力的不足致使其應發揮的作用與社會發展的現實需要之間產生不平衡，造成實然狀態與應然狀態之間的差距。在此背景下，激發社會組織活力、提升其參與治理的能力對構建共建共治共享的治理格局具有重大意義。

二、激發社會組織活力的必要性

在轉型期背景下，我國社會治理面臨著諸多挑戰，例如階層結構和利益格局復雜化、財富和收入差距不斷擴大、社會流動加快、價值觀念發生深刻變化等等。這些深刻的社會變化加大了社會治理難度，對社會治理體系和治理能力提出了新挑戰。依靠政府的單一治理方式已顯得力不從心，社會組織參與治理成為社會治理創新的必然要求，這也對社會組織的生命力提出了更高的要求?！吧鐣M織在其發展過程中應表現出的旺盛的生命力，就是指社會組織在特定環境中的生存、發展和貢獻的能力?！鄙Φ膹娙跖c其能力高低和發展空間息息相關。

（一）有效承接政府職能轉移，加快政府職能轉變

購買服務是政府在推動社會組織發展中使用得最為廣泛的政策工具。政府向社會組織購買社會服務，讓渡提供公共服務的職能，促進構建“小政府，大社會”的社會體系。這就要求具備提供服務資質的社會組織要充滿活力，才能更好地承接政府的購買服務。

（二）更好滿足多元化、差異化的社會需求

中共十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！彪S著社會分化，社會矛盾呈現出多樣化、復雜化、擴大化，民眾的需求也逐漸呈現出多元化和差異化。社會組織由于具有親民性的優勢，能夠很好地融入民眾群體，準確地識別“利益主體異質化產生的多元化要求”，打破政府單一治理的局限性，成為政府與民眾之間的“調解員”“傳話筒”，有效傳遞民眾利益訴求，從而緩解社會矛盾沖突。

（三）是推進國家治理體系現代化的必然要求

黨的十八大以來，中央高度重視通過激發社會組織活力來提升社會治理水平。國家治理能力和治理體系的現代化對社會組織的能力提出了更高的要求，激發社會組織活力才能有效提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

（四）促進良好政社關系的形成

政社關系的調整一直是我國社會治理實踐中的重要議題。我國政社關系一直呈現出復雜化和多樣化的特點，政社關系的良性互動是打造多元主體共同治理的必要條件。社會組織活力的高低與政府的管理方式、手段息息相關，在激發社會組織活力的過程中，政府要不斷革新管理手段與管理工具，社會組織活力提升的同時也促進了二者關系的良性互動。

三、激發社會組織活力的實然困境

（一）社會組織“嚴準入，疏監管”的困境

社會組織申請準入時，實行的是嚴格的雙重管理登記制度，登記管理機關對社會組織的設立有著資金、人數、場所等方面的嚴格限制，準入門檻過高，大量的社會組織無法登記或難以登記。而在監管過程中，政社不分、職責劃分不清等問題導致監管出現空白或重疊。四類社會組織實行直接登記后，前來咨詢、申請登記的社會組織數量大大增加，使后續監管工作量也不斷增加。但政府監管手段單一，后續監管力量無法及時跟進。業務主管單位缺乏對社會組織日?；顒拥臉I務指導，登記管理機關對其要承擔的責任風險有所顧慮，于是相關部門更多地將重心放在準入管理上而非過程管理中。此外，我國關于社會組織登記管理的法律法規不完善，缺乏明確具體的可操作性細則，相關主管部門有法難依，這種內部制度性的缺失也增加了監管的難度。

（二）社會組織自主性與現實依賴性的困境

自主性是社會組織體現其活力的一個重要特征。而現階段社會組織卻陷入到了一成立就要嚴重依賴政府才能生存的怪圈中。

雙重管理體制的初衷是為了從源頭上杜絕社會的組織違法，這造成了國家將自己的價值觀強加給社會組織，而社會組織處于相對弱勢狀態。為了獲得“準生證”就不得不迎合政府，從而使自己的自主性受損，無法自覺自愿地選擇自己的活動范圍、內容和方式。長此以往，社會組織與國家價值觀的同構，導致“二政府”的產生。而在培育管理環節中，政府充當的是“行動者”而非“引導者”，通過補貼、稅收優惠、撥款等直接供給資源的方式來緩解社會組織的資源短缺現象，這種方式只注重輸血式的供給，而忽略了對社會組織“造血”能力的培育，造成社會組織過度依賴政府資源的直接供給，內部活力低下。

（三）重顯性數量提升、輕潛性質量建設的困境

一些地方政府把發展社會組織的數量作為一種績效考核指標，只注重“沖量”，而不注重社會組織的品質建設，社會組織數量激增的同時卻伴隨著質量低下。被政府推動設立的社會組織帶有官辦色彩，易與民眾需求出現偏差，對于公益性以及支持型社會組織，政府的投入和培育力度明顯是不夠的?！吧鐣M織數量的快速甚至盲目增長以及服務領域的盲目擴大化，必將弱化組織的專業性”。質量低下必然伴隨著活力不足，自然無法有效參與社會治理。

（四）社會組織內部建設缺失的困境

社會組織的長期生存與發展對社會組織內部建設提出了更高的要求。目前，我國社會組織普遍存在人手緊缺和經費不足的問題。同時，社會組織由于涉及到社會生活各個領域，需要全面型人才，這對工作人員的專業素質提出了很高的要求。但現實中社會組織內部工作人員的業務能力遠不能滿足其快速發展的要求。由于編制緊張、任務繁重、經費不足等問題，工作人員缺乏精力和動力去研究社會事務治理中出現的新情況、新問題。組織內部建設問題嚴重阻礙了社會組織的健康發展。

四、激發社會組織活力的應然之策

實然與應然之間的關系，無論在理論上還是在實踐中都是至關重要的。馬克思主義將實然與應然統歸于實踐當中，“實然”是指現實存在的狀態、實際的狀況;“應然”是指本該達到的理想狀態。在認清“實然”和“應然”本質的基礎上，對比激發社會組織活力存在的實然困境與應然狀態之間的差距，辯證地處理事實性與價值性的關系。只有實然與應然相互統一，才能解決問題的根本矛盾，促進事物正常有序地發展。

（一）降低準入門檻，簡化審批流程，加強過程監管

我國現行的社會組織登記管理制度存在著一定的缺陷，繁瑣的行政審批流程阻礙了社會組織的發展。政府應對不同類型的社會組織進行分類控制，降低社會組織準入門檻，簡化審批程序，為社會組織的發展提供寬松的制度環境。對于滿足人民需求和促進社會公益與公正的組織，應簡化審核不必要的材料或證明的流程，力求實現“最多跑一次”。

在監管過程中，要更加重視事中、事后監管，豐富監管手段，利用現代化信息技術，實現資源共享和信息公開，優化資源監管配置，推動公眾對社會組織進行監督。將年檢和日常監管結合，重心放在日常活動的監管上，明確相關部門諸如公安、消防、稅務等相應的監管和服務職責，構建“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的綜合登記監管體系。對于圈錢斂財的非法組織，要重點打擊，為合法社會組織和社會公眾營造清朗的社會環境。

（二）注重培育社會組織的“造血”功能及質量建設

政府應首先正確定位自己的角色，是“引導者”而非“行動者”，是“掌舵者”而非“劃槳者”，正確認識社會組織并在培育和監管社會組織時保持必要的張力。在通過補貼、撥款等分配型工具直接為社會組織輸送養分的同時要注重其內部建設，由“輸血式”的直接供給逐漸轉化為“造血式”的間接供給，多采用間接的扶持指導工具，從而減輕社會組織對政府的依賴，逐漸增強其自身建設能力。

同時，政府在推動社會組織發展的同時要注重品質建設。積極采取人員培訓、項目指導、公益創投等扶持工具提升社會組織承接政府購買服務的能力。加強對公益類、孵化類社會組織的資源投入。既要發展數量，也要保證質量，不可為了追求績效而盲目地發展數量。定期對社會組織進行督查，清理整頓不良現象。正確認識民眾需求，依據民眾需求來篩選社會組織，提升社會組織職業化和專業化水平。

（三）完善相關法律法規政策，營造法治環境

要及時修訂完善社會組織三大條例，加快出臺社會組織法，使社會組織登記管理工作有法可依、有章可循，明確各個部門和工作人員的責任分工。完善直接登記配套政策，明確相關操作性的細則。對社會組織進行分類管理，根據社會組織不同的活動屬性、法律地位、利益取向、社會風險程度來進行不同的登記和審批程序。

對于民間的非法性社會組織，它們的合法性依據不應該是其是否登記在案，而是其組織和活動是否合乎法律規定。對于這些社會組織，以行政備案代替行政許可，使政府及時了解到這類社會組織的現狀，避免其游離于政府監管之外。

（四）加強激勵引導，提升社會組織的自主性和獨立性

政府應積極運用激勵手段，簡政放權、放管結合，提升社會組織自主能力。一方面，推進社會組織去行政化。要充分利用購買服務、鼓勵捐贈、稅收優惠等扶持政策，對社會組織進行扶持引導，提升其內部建設及獲取資源的能力，減輕對政府資源供給的依賴。嚴格依照法律法規，將一些社會組織人員從事業編制中剝離出來，整頓行政人員兼任社會組織職務的現象，“促進社會組織按照社會化和市場化的原則發展”。另一方面，引進競爭機制，加快社會組織去壟斷化。放寬準入限制，盤活存量，適當引入競爭機制，打破“一地一業一會”的壟斷模式，強化支持和指導，充分利用培訓、購買服務、稅收優惠等政策工具，促進社會組織健康有活力地發展。

（五）完善登記機關及社會組織自身內部建設

良好的宏觀政策環境是社會組織生存和發展的前提和保障，社會組織活力的激發不僅要依靠外部環境，還要依靠自身內部的建設。

我國經濟發達地區市一級登記管理機關內部結構較為臃腫，政府資金、人員支持有所偏向;相對于市一級的登記管理機關，縣一級的登記管理機關在編制、資金方面卻顯得捉襟見肘。因此，要加大對基層登記管理機關的資源投入?？梢栽诮洕l達地區或社會組織快速發展的地區，在縣鄉一級試點設立登記管理機構的派出機構，以緩解市一級登記機構的壓力，滿足縣鄉一級社會組織登記的需求。

內部建設最為核心的因素就是人，對于快速發展的社會組織而言，適當地增加編制、擴充人員，是滿足社會組織快速發展、緩解現行登記壓力的首要辦法。要提升登記機關及社會組織內部管理人員的行政能力和業務修養，定期對窗口人員加強法律培訓和業務能力指導，增強其理論知識水平，熟練且靈活地運用法律法規，不斷增強其處理新問題、新情況的水平。政府應加大對不同地區登記管理機構以及社會組織的財政支持，為其基本運作提供保障，激發工作人員的積極性。

五、總結

激發社會組織活力已成為當前我國社會治理創新迫在眉睫的任務。社會組織作為社會治理的重要主體，要充分發揮其自身獨特的優勢，提升承接政府購買服務的能力，使政府從繁雜的社會事務中解放出來。社會組織活力的高低是影響其是否有效參與社會治理的重要因素，激發社會組織活力需要政府、市場、社會組織三者之間形成良性互動。政府應徹底轉變觀念，放管結合，著力提升社會組織的“造血”能力，做好激發社會組織活力的工作，保障社會組織健康有活力地發展。要營造一個有利于激發社會組織活力的制度環境，使社會組織能破解發展困境，實現從“實然”向“應然”的轉變。

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責任編輯：楊? ?靜