行政吸納組織：社會工作組織模式的創新探索研究
——基于對汕頭市社工站的調查

李炯標

（韓山師范學院，廣東 潮洲 521041）

社會工作的組織模式，指的是社會工作活動在社會中如何來組織進行的問題，即社會工作活動通過怎樣的組織方式、組織機制來開展和實施的問題。[1]社會工作組織的本質屬性是有效開展社會工作專業服務、傳遞國家社會福利的重要載體，也是社會工作群體化、專業化、職業化和事業化的有機平臺。社會工作組織模式決定了社會工作專業服務開展的組織結構、組織行為和組織績效等狀況。其本質上受到一個國家或地區社會工作發展路徑和發展情境的影響或決定。嵌入性是專業社會工作在中國生存和發展的重要特征。[2]所謂“嵌入式”發展是指社會工作作為一項制度從體制外切入，逐步成為整個社會機構的有機組成部分，它將嵌入現有的公共服務和社會管理框架之中開展專業服務，并獲得嵌入式發展。[3]目前，社會工作的組織模式也體現了這樣的組織形態。當前社會工作組織模式的嵌入性特征主要體現為以政府有關部門及其下屬事業單位、相關的群團組織或企業、醫院等單位以及社會工作服務機構為主體和依托，采取崗位購買或項目購買的形式，在政府體制的范疇內，作為“外來者”身份進入體制內開展專業的服務。

一、政府購買服務下社會工作的“組織失靈”

政府購買服務是當前社會工作嵌入式發展的直接方式，是指政府在社會福利的預算中拿出經費，向社會各類提供社會公共服務的社會服務機構，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務。[4]在當前政府治理改革實踐中，政府購買服務在理論上主要源于公共選擇理論以及福利多元主義，也是國家現代治理體系和政府職能轉變的客觀要求和現實需要，對提升政府治理能力和推動社工機構發展具有重要的意義。但由于制度和機制的相對不完善、社工機構自身發展的不成熟和行業生態的不完整等主客觀因素，目前社工的組織模式出現了“組織失靈”的現象。

以依托于政府職能部門的“線”，向社工機構采取崗位購買或項目購買的組織模式，由于社工服務以個別崗位或項目的形式嵌入到所服務的政府組織機構中，社會工作力量無法形成明確的組織界限和場域力量，專業服務往往是零星化和碎片化地“散落”在政府職能部門中，無法形成對整體政府“塊”的系統嵌入和整合聯動，也由于服務場域存在較強的政治邏輯和行政需求，此類社會工作的組織模式的專業成效相對有限，往往遭受行政化的問題或風險。本質上，社會工作服務機構作為組織模式的載體，在終極價值上，應具有專業的獨立性和公益上的非營利性等組織屬性。但現階段，社工機構主要依賴于政府的購買服務經費而獲得生存發展，但購買標準不夠清晰、政府責任較為模糊；社會組織缺乏足夠的談判能力，購買成為單向度行為；購買程序規范程度較低、合作過程隨意性較大等現象較為普遍。[5]社工機構與政府組織外部為購買服務的契約關系，內部演化為與政府的行政關系，導致出現社工機構對政府生存依附性強而自主發展性弱、服務的行政性強而專業性弱的現象，同時致使社工機構陷入公益性弱化而逐利性增強，出現為實現“活命”而放棄“使命”的境況。集中體現在社工流失嚴重、專業服務成效受到質疑和行業發展認可度不高等方面。

因此，如何立足當前政府主導社會工作發展的總體特征，特別是在經濟欠發達地區推動社會工作組織模式的創新，克服目前社會工作組織模式的“組織失靈”，成為當前學術界和實務界關注和探索的一個重要課題。

二、行政吸納組織：社會工作組織模式的創新

金耀基在分析香港政治問題時提出“行政吸納政治”，其認為“行政”是指政府管理體制，“政治”就是大眾（尤其是精英）的民主參與。[6]周建國又提出了“行政吸納服務”的概念，他指出“行政”是指政府或者國家，也指其行政行為；“服務”指各種社會組織（包括正式的，或者非正式的）以及公民個體（特別是作為志愿者）提供的公共服務資源；而“吸納”則是指在國家政治或政府行政引導下，基層政府通過一系列政策或行動，吸納公民社會的資源，共同提供良好的公共服務。[7]具體運用到本研究對社會工作組織模式的情境界定，行政吸納組織指的是基層政府通過制度創設和組織設計，整合行政資源和社會資源，締造“社會工作服務站”組織形態，使其成為政府體制的一個內設的“組織機構”，并吸納社會工作專業人員，利用政府的資源支持社會工作專業服務的開展，同時也讓社會工作配合基層政府社會治理和公共服務實踐的需求。因此，行政吸納組織下的社工組織模式，本質上與當前嵌入性的社會組織模式都具有“行政吸納社會或服務”的邏輯和屬性，但行政吸納的社會工作組織模式，其吸納的機制和功能有所不同，行政吸納組織模式凸顯的是社會工作組織性和整體性“內生”于行政體制的狀態，成為政府組織中的一個有機部分，其吸納的深度和廣度有所增強，行政支持和專業服務是一體同屬的關系，行政的邏輯和專業的理念共同作用于社工站，但政府的行政力量發揮了主導性、支持性的作用，社會工作以創新性和補充性的功能推動基層民政工作和社會治理的革新。

三、社會工作服務站：行政吸納下社會組織模式的本土化探索

2013年，汕頭開始在鎮街設立社會工作服務站，探索欠發達地區社會工作的發展路徑模式。2016年10月9日廣東省民政廳發布了《關于做好粵東西北地區“雙百鎮（街）社會工作服務站”建設運營示范項目申報工作的通知》，全面開啟并深化實施“社會工作服務站”組織模式的發展局面。在本研究中，主要采用質性的研究方法，具體運用了參與式觀察和深度訪談法，特別是通過筆者這幾年連續參與汕頭市社會工作服務項目的評估工作的經歷，深層次考究社工站歷時性和現時性的運作狀況。在本研究中，筆者將社會工作服務站界定為行政吸納組織的社會工作組織模式。

（一）吸納的場域環境：較好的行政認知和較弱的財政支持

組織發展模式依賴于其所處環境的資源及其與環境的互動，行政吸納社會工作組織發展模式的產生，也是由組織“場域”資本的數量和結構類型所決定的。汕頭市社工站的組織模式的產生便是受當地政府資源投入、專業社會基礎和人才支撐等環境因素所決定的。近十年來，廣州、深圳等珠三角城市的社會工作服務機構組織模式得到快速發展，得益于當地政府發展社會工作的財政資源比豐富充足。截止2016年，廣州市社工機構417 家。全市財政累計投入財政資金17.7 億元購買專業社會工作服務。[8]而2016年底，粵東西北地區社會工作年度資金投入2,330 萬元，不足全省2%，其中專業崗位數1,104 個，僅占全省7%。以汕頭市為例，2013年登記注冊的社會工作服務機構只有3 家，專業持證的一線社工數量更是廖若星辰。截至2016年，全市考取社會工作者職業水平證書的人數也僅有887 人（中級211 人，初級676 人），社工機構20 家。在這樣的背景下，為了推動社工人才隊伍的發展壯大，汕頭市專門下發了有關文件，激勵鎮街、村（居）委等基層組織的體制內的人員考取社會工作職業水平資格證。這樣，在基層鎮街道設立社會工作服務站就具有較強的行政基礎。與此同時，由于汕頭地方財政實力有限，社會工作的發展資金并沒有列入地方政府財政預算，僅有少量的資助。專業的強行政性需要基層政府對發展社會工作具有較好的專業認知和行政認同。政府的“弱購買”導致社會工作服務機構的發展缺乏最重要依賴性的資源和物質基礎，因此客觀上推動了社會工作服務站組織模式的發展和創新（見表1）。

表1 汕頭市近四年福彩公益金資助社會工作項目

“鑒于汕頭財政能力的有限，不可能像廣州、深圳那樣大力度資金投入社會工作服務，以發展社會工作機構。因此，結合汕頭的實際情況，汕頭的社工機構和專業人才較少，必須借助和整合鎮街一級組織的資源和優勢，推動專業社會工作的發展。”（對汕頭民政局社工科負責人的訪談）

（二）吸納的運作邏輯：自上而下的行政主導性

與政府服務購買下社會工作服務機構的生成邏輯相比，社工站的產生是政府自上而下推動的社會工作組織模式。行政吸納具有行政主導的特征主要是指從組織主體和效果而言，行政吸納的組織體系由政府統籌建立。[9]2013年1月14日，汕頭市民政局發布了《關于申報鎮（街道）社作站試點工作的通知》（汕民通〔2013〕4 號）和《關于在鎮（街道）開展設立社會工作站試點工作的通知》（汕民通〔2013〕60 號）等文件，汕頭市民政局做好頂層設計，推動各區縣民政局在鎮街啟動和運營社會工作服務站。社工站的辦公場地和設備等來自鎮街的無償提供，專業服務經費由市民政局每年以項目的形式劃撥。2015年8月，為了保障社工站的專業性，汕頭市民政局還委托汕頭市社會工作者協會向廣州市恒福社會工作服務社購買了專業督導服務。

“另外，有些縣區并不理解或支持社工站的設立，社會工作人員便給有關縣區民政局負責人電話或通過其他形式做工作，適當施壓，爭取每個縣區都設立社工站，并對新成立的站點給予5萬元的項目服務支持。”（對汕頭市民政局社工科負責人的訪談）

在管理關系上，社工站在整體上納入鎮街行政體制，鎮街對其發揮組織引導、管理協調等行政功能。從人事安排來看，站長為鎮街公務員身份，一般是社會事務辦公室主任兼任，有個別社工站站長是其他行政職務來兼任，如A 社工站是經濟發展辦主任，B 社工站是社區支部書記、街道僑聯主席，C 社工站則是城市管理辦公室科員。站長主要職責是上傳下達，協調管理社工站與鎮街的關系和資源，監管社工站發展。從財務管理看，社工站沒有獨立的財政權，其財務的收支管理完全隸屬于鎮街，業務直接受鎮街財政所的管理指導（見表2）。

（三）吸納的組織方式和組織結構：組織的整體性嵌入和“官民二重性”

行政吸納組織主要是利用政府體制的力量，吸納了社會工作服務的專業力量，在行政體制中整體和系統地再造一個“社工組織”。從吸納的主體看，社工站的成立是利用政府科層體系自上而下地推動，緊密吸納在政府民政線“條”和鎮街“塊”交織的基層社會事務領域，是政府孵化的、直接隸屬的內設“機構”。從被吸納的客體看，這種行政吸納的組織模式，與嵌入性的社會工作組織模式的區別在于，嵌入式發展通過服務外包，主要是以崗位或項目的形式，在行政體制中是個別化和碎片化的，行政吸納是整體性、系統性地把具有社會工作性質的“組織”吸納于鎮街街道體制之內，并直接通過財政撥付以項目資金的形式直接支持社工站開展專業服務并保障站點的運行。因此，其吸納的深度和廣度都更強。從制度設計和現實運行中，汕頭市民政局就社工站的名稱、人員、場地和工作內容等進行了具體化和系統性地闡述，并就鎮（街道）社會工作站設置進行規范指引，比如必須達到“六個有”的目標：即有組織機構、有專業社工、有活動場地、有經費保障、有服務項目計劃、有規章制度等。汕頭市民政局在后期針對各縣區上報社工站點的情況，又發布了對社工站的指導思想、實施步驟、試點內容、目標內容和具體要求。針對制度機制、運營管理和項目服務等方面進行組織性和整體性的設計和規范。

表2 2013年汕頭市社工站設立匯總

行政吸納的組織模式建構了社工站“半官半民”的組織結構。組織結構是組織中相對穩定的關系結構和權力結構，具體包括工作的職責和角色、權限和功能以及資源的調配和整合等系統化的安排，組織結構的安排和設計決定了組織的性質形態。社工站由體制力量發起產生，直接隸屬鎮街管理，行政性力量對社會工作專業力量的發揮領導支持的作用，站長是公務員，代表政府的利益，履行政府的職責，反映政府的需求，鏈接政府資源，具有“官方屬性”；但社工站社工不是公務員身份，而是政府采用崗位購買、項目購買或街道自行聘請等形式進駐社工站，社工的工資一般都是從項目中支出，直接服務的是基層的群眾，整合的是社會資源，體現的是“民間屬性”。

（四）吸納的組織化過程：雙向互構

互構是我們對參與互構主體間的關系本質刻畫，即指社會關系主體之間的相互建塑與型構的關系。[10]社工站在行政性力量的主導下，促成了行政人員和一線社工在主體上的相互影響以及在行政與專業之間的身份角色和關系形態的互構，特別是認知、理念、情感的雙重嵌入和形塑，形成“交互的主體性”，彼此認同各自的角色、位置和功能，實現身份的認同并支持各自身份的實踐活動。實現身份系統的基本功能，是對社會成員所處的位置和角色進行類別區分，通過賦予不同類別及角色以不同的權利、責任和義務，在群體的共同生活中形成“支配- 服從”的社會秩序。[11]在社工站的場域中，行政力量和專業力量形成了行政支持與專業發展、體制領導與專業服從的組織秩序和功能作用。

1.專業服務對行政人員的形塑。社工站的組織模式，形塑了社會工作在基層治理中的功能。通過社工站整體運行的設計和日常項目服務的實踐，推動了基層鎮街領導和站長社會治理觀念上的創新，賦予了專業社會工作在基層治理和服務中的“角色意義”。大部分的站長通過在宏觀上管理站點日常運作、推動資源的整合、做好信息的上傳下達等方面履行了社會工作行政性督導的角色，推動政府人員對社會工作功能的理性認知、評價和承認；在微觀上站長主持有關的項目服務設計，甚至參與入戶探訪等具體服務活動，充當社會工作者一線服務的角色，培育了社工的專業意識、感知和情懷。因此，通過行政督導和專業服務的介入，較好形塑行政管理人員的社會工作理念、身份和情感，更好地促進管理并推動社工站的發展。從筆者所訪談的站長得知，他們對社會工作的核心理念及其在社會治理和社會服務中的功能作用有較好的認知和理解，認可社會工作是深層次、精準化和個別化的服務。

“政府有時行政工作比較淺化，輻射范圍廣，保證居民的基本生存，偏物質層面的幫助。而社會工作是政府公共服務的補充，更多地關注服務對象精神層面的需要，為服務對象提供心靈的溫暖，幫助他們鏈接資源，達到自助，對服務對象影響的程度深。”（對A 社工站站長的訪談）

“整體上來看，政府的活動是偏行政化、表面化的，而社工站舉辦的活動是比較精細化、具體化的，有助人自助的理念，活動開展輻射到服務對象的家庭和朋友，鏈接服務對象身邊的資源來幫助服務對象，使其達到自助。”（對B 社工站站長的訪談）

另外，汕頭市社工站站長大部分是社會事務辦的主任或其他人員兼任，通過長期參與、支持和管理社工站的有關運行和專業服務，也能較好地意識到社會工作與民政工作的聯系和區別，認識到社會工作對民政工作的促進和補充作用。

“鎮上貧困、孤兒、退伍軍人、老年人等問題日益增多，政府的社會服務職能不能滿足人民日益增長的需求，而社會工作補充了政府的社會服務方面的職能，一定程度上，民政和社會工作是息息相關的。”（對C 社工站站長的訪談）

“社會工作對民政工作做精做細做好起到了很大地促進作用。”（對D 社工站站長的訪談）

2.行政體制對專業服務的建構。行動者的策略取決于他們在場域中的位置以及所占有的資源。由行政力量主導的“半官半民”的組織實踐場域，促使行政關系和專業關系“雙重關系”交織于社工主體，社工人員也逐漸建構了行政人員與專業人才的這一“雙重身份”的意識理念和行為特征。社工站的專業服務直接接受行政力量的主導，促使社工認同鎮街行政的直接管理，服從行政力量對專業服務的領導。特別是培養了社工在行政體制內開展專業服務時對行政關系的把控能力、對行政資源的運用意識和行政思維的實踐品質，較好地適應了行政場域的“慣習”，并能采取適應性的行為策略與行政體制和行政人員建立關系，開展專業服務。

“站長在某種程度上也是有專業理念的人，有了站長的支持，我們的專業服務就變得順暢多了，至少可以打通與街道其他部門的關系，理順與各社區居委的關系，站長也有時跟我們一起走訪社區，探訪服務對象，這很大提升了居民對我們的認識和熟悉。沒有站長和街道的支持，我想專業的服務也難以有效開展。”（對B 社工站社工L 的訪談）

“社工如果能在街道行政工作中發揮出獨特的作用，例如個案敏感度、改變原有政府的工作模式、加入社工元素，那這樣的行政工作也是社工介入的不錯契機，所以并不是說行政工作就是社工的阻礙。”（對A 社工站社工M 的訪談）

但更多時候，在專業價值理念內化下，社工首要的是持守專業的社會工作者身份，為社區提供專業的服務。但在相對注重“政府身份”的社區場域中，社工也有意識通過社工站賦予“準行政身份”的優勢，尋求其他部門或社區村居的行政認可和支持，借力推動專業服務的開展。

“對服務對象來說，我會更加注重自己專業社工的身份，但有時與居委村民等‘體制內’的人打交道，我會有所重點強調或提醒‘我是鎮里社工站的社工’。”（對C 社工站Y 社工的訪談）

（五）組織效能：行政需求和專業需求兼并同行

自2013年以來，汕頭市社工站這一社會工作組織模式給基層社會治理模式的創新帶來了新的理念和實踐探索，在服務基層、服務民生上形成了一些特色的項目和服務實踐，在外來工、老年人和青少年等領域和人群開展了特色服務，并取得了較好的成效。2015年金平區同益街道社工站的“守望夕陽”項目經費只有2 萬元，共開展項目活動20 場、小組活動1 場，服務2000 多人，建立個案10 個，跟進35 人次。①資料來自《汕頭市金平區同益街道社工站2015年度工作報告》。正是利用這樣的組織模式，實現了利用“小資源”撬動“大服務”，立足“小站點”服務“大社區”。因此汕頭市金平區同益街道社工站也成為汕頭基層社會治理創新和社會專業發展成效對外接待和推介的重要窗口，在這幾年的項目評估中都獲得優秀等級。社工站產生了專業服務的效應，也獲得了社會和政府的認可和承認，從專業認可走向更高層次的政治承認。在2017年汕頭市“兩會”代表中，同益街道社工站社工L被推選為市人大代表，成為一名90 后的人大代表；在B 社工站，J 社工也被推薦為區人大代表。

“街道當時有兩名市人大代表候選人，一名是社工，一名是當地的企業家，但領導最終還是把名額給了社工，企業家具有服務社會基層的意識，能夠用自己掙來的錢造福社會，但是社工有其專業服務理念和服務的手法，常年扎根社會基層的作用和取得的成績，獲得了群眾的認可，在社區工作更能貼近群眾、能反映群眾的訴求，所以推選了L 社工，這是一線社工影響行政人員的一個典型例子。”（對B 社工站站長的訪談）

四、結 語

當前在我國以政府為主導的社會工作的發展體制下，社會工作仍然缺乏深厚的社會土壤。中國社會工作從一開始就具有強政治性的內涵，其強政治性體現在宏觀上的國家主動、中觀上的政治推進和微觀上的行政邏輯。[12]行政吸納組織的社會工作組織模式較之于嵌入式的組織模式，更符合我國當前社會工作發展的“強政治性”和政府主導性的體制特征，社工站組織模式自上而下的行政邏輯，內生于政府，主導于政府，具有較強的合法性，更容易獲得社會和政府的承認。此類社會工作組織模式更有利于以政府為主體和主軸，推動行政性社會工作與專業性社會工作的有效融合，消除“伙計”的身份困境，提升“伙伴”的關系位階，一定程度上突破“服務購買”的困境；同時，作為半官半民的組織結構，能夠兼顧“政府”和“社會”的雙重需求，對接體制內外的資源，鏈接社會資源，拓展社工服務站的運作資源空間和渠道，破除社工組織“使命”與“活命”之爭的困境。同時，這一模式也期許在根本上能保護一線社工利益、保障社會工作組織的公益屬性、保證社工專業服務的有效開展，從而推動專業效益、社會效益和政治效益的全面提升，最終實現基層社會協同治理的有效性和可持續性。

當然，行政吸納下的社會工作組織模式發展也會面臨諸多的挑戰，特別是2017年推動的廣東社工“雙百計劃”，全面深化這一模式發展，在新的政策和多重關系主體背景下，行政力量如何科學合理地支持專業的發展，如何進一步理順各自職責角色和功能定位，避免專業服務行政化和官僚化，更好地推動社工站組織效能的提升和模式的完善，也同樣是需要進一步研究和探索的課題。