論應急管理中的財政資金及財力保障體系規劃建設

■錢洪羽

【前言】根據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》、第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的國務院機構改革方案和國務院第一次常務會議審議通過的國務院直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位設置方案，國務院機構設置組建應急管理部。將國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地址災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部門管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常被應急骨干力量，由應急管理部管理。把分散的資源和力量整合起來，形成統一高效的應急管理體系，全面提升我國防災減災救災能力。

1984～2009年，廣東深圳率先實行了消防職業化的改革試點，建立了內地第一支公務員編制的職業化消防隊。但由于消防經費由地方財政負擔，造成地方財政壓力加大。為實現應急管理體系和能力現代化，全力保護好群眾生命財產安全和社會穩定，應急管理中的財政資金及財力保障體系規劃建設尤為重要。

應急財政，是各級政府應對各類公共危機事件所采取的財政政策措施和財政管理手段的總稱。根據應急財政的不同來源，可以把應急財政包括四個組成部分：財政資金、金融資金、保險資金和捐贈資金。

來 源 提供主體 目的 時 效 渠道 受益者 其 他財政資金 各級政府 保障 快 捷 行政 全 體 易于控制捐贈資金 社會各界 公益 比較慢 社會 部分定向 不確定大保險資金 保險公司 賠付 比較慢 理賠 指定受益人 先投保后受益銀行資金 銀行機構 盈利 比較快 投資 投資對象 主要用于企業重建

一、應急管理中的財政

應急管理中的財政資金包括各級政府用于災害管理全過程的資金，其中各級政府既包括中央政府與災害發生地政府，也包括承擔災后對口援建的地方政府。

（一）應急財政資金的類別。

總的來說，我國用于應急的財政資金主要有兩類，即正常年景下各級財政準備用于或實際用于各類自然災害的常規資金，此外，還有突發事件發生后的財政資金。主要反映為三個方面：一是救災資金，二是救災物資儲備金，三是預備費。

現行體制下，一旦發生重特大自然災害，地方政府常規性的資金準備是不足以應對的。此時，鑒于事態緊急，中央財政往往給予大量專項撥款。這是當前我國應急資金的主力。在突發公共事件應急管理的整個體系之中，資金保障是一項核心內容，充足的應急資金支持是整個應急管理體系有效運作的支撐和基礎。

（二）我國應急財政資金管理現狀。

我國應急財政資金在管理和使用上存在若干共性問題，主要表現為：事前缺乏足夠預備；突發事件發生后資金的預撥缺乏科學的災情統計支持，對所需的資金量幾乎不能預期；管理使用中常常是支用范圍過于寬泛， 管理失之于嚴格，甚至出現“救命錢”滯留、挪用等嚴重問題；災害應對中，中央政府與地方政府之間、政府與社會之間缺乏有效的風險分攤機制等。

1.缺乏應急財政資金規范管理的基本平臺。

一是難以提供撥付應急財政資金的相關統計信息。目前，我國有關災難的統計功能分散于各個部門，如災難預警信息分布在氣象局、地震局、水利局等，災難發生之后的人員傷亡、民房倒塌、農作物毀損信息在民政部門，建筑物損失信息歸其所屬部門，道路、橋梁歸交通部門，供水、供電、供氣等更是分屬有關部門。各部門在進行災難統計時，往往遵循常規的統計方法與工作流程，沒有發展出災害統計的專門技術，導致我國的災后資金撥付缺乏科學的災情統計支持。

二是應急財政資金總體上準備不足?，F行應急體系下，由于應急是一個臨時工作，無專門機構、無專門人員，自然也就無穩定預算。長期以來，類似自然災害、突發事件這類的危機往往歸入“難以預見事件”，所需經費由未明確規定用途的預備費支付。我國《預算法》第32條的規定在實踐中并未得以充分實施，由于種種原因，中央財政和地方財政事實上都按一個較低的比例提取預備費。歷年的實際提取額都沒有超過2%，明顯低于世界大多數國家水平。

三是災情會商制度造成災難管理部門與同級政府形成利益結盟，往往使個案上的應急財政資金的支出大于實際需要。主要由于地方民政部門與本級政府之間的利益存在高度一致性，使得在這種逐級會商上報的流程中不可避免地出現同級民政、財政合謀套利的可能，如輕災重報、無災有報等。此外，部分地方政府仍然普遍存在“搭便車”行為，將中央撥發的救災恢復基金挪作他用，處理解決城建、教育等方面問題。因此，必須從根本上出發，改變、調整目前存在的不合理會商制度。

四是以合規性為主的現行審計方法與應急資金內在的臨時應變性之間存在天然沖突。

2.部門之間缺乏合理的風險責任分攤機制。

一是中央與地方之間應急管理事權、財權不對稱。我國在應急財政支出方面缺乏明確的責任分擔機制。一方面是由于宏觀上我國應急財政管理體系的不完善；另一方面則是現有的法律法規中沒有明確劃分中央與地方責任分擔比例，界限模糊，難以按標準操作。

二是政府與社會之間缺乏風險分散機制，財政資金獨力苦撐大局。就財政與市場社會等其他救災資金的關系來說，短期內財政撥款必然是救援處置工作的首要資金。但長期來看，突發事件應對往往對資金的需求是巨大的，如果僅靠財政的力量是不能完全實現重建工作的，除了財政資金，災區的重建需要更多市場和社會資金的參與。唯有建立起多元資金參與的長效運行機制，才能保證災后重建工作的順利開展。

三是目前我國的救災資金存在多頭接收現象，缺乏統一匯集管理。另外，由于各地區間經濟實力懸殊，使得救災款的分配沒有統一的標準，即使災情相同，不同地區所需的援助也不可能等同，這就給款項的控制造成了困難。

四是應急資金投入分散、重復投入。由于我國的應急資金的分部門、分災種的分撥與設置，所以存在不同程度的資金重復投入與規劃，出現了分配散亂、無序、各自為政的局面。

（三）我國應急財政資金管理制度框架設計。

根據我國目前應急財政管理方面的實際情況，相關制度建設需要解決三個主要問題：一是應急資金準備不足的問題；二是中央與地方的財政救災關系混亂的問題；三是財政救災項目過少、標準不穩定的問題。

對于第一個問題，處理的基本原則是：各級政府都應建立自己的、多層次的災害準備金，災害一旦發生，未超出準備金部分由地方政府自己承擔，超出部分由中央政府承擔。

對于第二個問題，處理的基本原則是：有關事權主體要明確，財權可交叉，但必須明確、可計算、可核查，同時要致力于在中央與地方之間形成捆綁式的激勵相容機制。

對于第三個問題，處理的原則是：全面審視現有制度，重新設計財政救災的項目與標準。

二、應急管理中的金融

金融救助機制作為應急管理體系中的重要組成部分，在應對突發事件時已經在發揮其重要作用。

（一）應急管理對金融業的需求。

1.金融是政府應急反應機制的一種重要資金補充。

銀行等金融機構通過應急貸款等方式，在地方政府及重點企事業單位發生突發事件時，能夠成為各級政府和財政建設應急反應機制的補充，并形成與政府應急體系相配合的聯動機制。

2.金融能夠彌補單純依靠財政撥款的不足。

應急管理中的資金目前主要是依靠財政融資，由地方或者中央撥款，但往往由于程序繁瑣，決策不透明，部門壟斷等因素，撥款緩慢，難以滿足要求。有了金融機構的參與，通過應急貸款等方式，可以有力改善這一局面，成為抗災救災的另一個資金來源。

（二）應急管理中金融機構的職能定位。

各金融機構的職能作用不同，在應急管理中承擔的角色也各不相同。例如，金融機構可以通過在債券市場上發行巨災債券、危機債券、巨災期貨等途徑事先分擔風險。一般說來，銀行在應急管理中的職能主要體現在如下兩個方面：（1）提供應急貸款；（2）代財政支付撥款。

（三）應急管理中金融機構的決策行為。

突發事件發生后，人們的生命健康受到影響，財產遭受損失，部分企業的生產經營無法正常進行。此時，銀行等金融機構提供貸款的風險必然會加大，但同時，災后重建又是一個非常大的市場，損失越大，需求就越大，其潛在的利潤就很多。所以，金融機構應采取有效的措施，規避風險，獲得收益：（1）編制應急貸款預案；（2）完善評估體系，建立應急貸款評估機制；（3）制定相應防范措施，應對潛在信貸風險。

三、應急管理中的保險

作為市場化的風險轉移機制、社會互助機制和社會管理機制，保險是市場經濟條件下風險管理的基本手段，在突發事件管理中發揮著日益重要的作用。

（一）突發事件的保險險種。

我國有關各種突發事件的保險險種主要包括政府對某些行業和領域的強制性保險和商業保險兩大類。

1.強制性保險。

政府對某些行業和領域的強制性保險，主要有社會保險、交強險和責任險三類。

2.商業保險。

商業保險一般包括農業保險、自然地質災害保險，以及旅游保險、環境責任保險等新險種。由于缺乏政策支持，我國目前只有少數幾個省保留部分農業保險業務，商業保險對地震保險也一直采取謹慎的承保策略，關于家庭財產的保險業務還沒有出現。由此可見，中國保險業目前還沒有適用于地震保險的獨立條款和費率：（1）農業保險；（2）自然地質災害保險；（3）旅游保險；（4）環境責任保險。

（二）應對突發事件的保險機制。

目前，保險業應對突發事件尚有很多工作要做：

1.健全社保制度，解決實際操作中的問題。

盡管我國法律體系的基本框架已經建立，但在安全生產和自然災害導致損失的補償中，實際操作與諸多法規之間卻存在許多問題。首先是費率偏低；其次是統籌層次較低；第三是補償額度較低。

解決上述問題的措施在于上調高危風險行業的工傷保險繳費率，實現省級統籌，提高抗風險的經濟能力，加大補償力度和數額，將隨機的個別補償行為納入到統一的法制軌道上來，依法補償，維護基本制度的嚴肅性和權威性，以強化基本補償機制（與商業保險相比）的可操作性和可持續性；提高補償測算與給付程序的科學性與合法性，以避免地方政府“撫恤”的灰色屬性和隨意性，消除其對基本工傷保險制度造成的負面影響；進行較高層次的立法，明確雇主在各補償主體之間的應有責任及其功能，以協調好雇主、地方和國家法之間的界限和空間。

2.提取巨災風險準備金，建立巨災保險體系。

現階段，我國的巨災保險制度的發展情況并不樂觀，據相關部門統計，近幾年我國平均每年的受災人數達到2億多人，每年由于災害造成的直接經濟損失均超過2 000億元，但是獲得的保險賠款卻僅僅占災害損失的1%左右。由于保險公司的巨災賠付與巨災實際造成的損失相差極其懸殊，巨災保險的損失基本由商業保險公司內部消化，且目前還沒有專門針對巨災的保險險種，僅有的幾種險種只是作為財產險的附屬條件而存在。國內保險業應當盡快完善巨災的風險預測管理機制，增強風險預測能力，提高對風險的敏感度。為了建立完善的風險預測管理機制，并為風險的預測與管理做充足的準備，保險公司一方面要保持與國內信息來源單位和有關部門的有效溝通，以獲得及時、準確的信息，構建國內巨災風險模型。另一方面，保險公司應當注重不斷提高對信息的分析處理能力，以獲得有價值的數據信息進行科學的預測，建立多套危機處理預案，及時處理突發事件，并及時總結經驗教訓，不斷對計劃進行修改和完善。同時，要積極借鑒國外各在保險公司和再保險公司的巨災數據和制定的保險方案，關注各國巨災情況，掌握相關信息，提高處理相關問題的能力，防患于未然。

3.增強全社會防災意識的宣傳工作。

建立健全我國保險制度，需要整個社會保險意識的提高。保險業一要主動與相關部門合作，對受自然災害威脅較大的地區進行勘查記錄，提出防災建議，對各類災害進行科學的預測與分析，制定有效的防災計劃，并積極組織實施；二要與新聞媒體積極合作宣傳災害對國民經濟和人民生命財產造成的危害，提高人民群眾風險意識和風險規避技能。

四、應急管理中的捐贈

應急捐贈是發生各種嚴重自然災害、突發性公共衛生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發事件后，國內社會各界、港澳臺地區、外國政府及國外的組織、單位、團體、個人不附帶任何政治條件的無償向災區捐贈的救援資金、物資。相對于一般捐贈而言，應急捐贈對時間的要求更高，針對性也更強。1999年頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》明確規定，只有依法建立的公益性的非營利事業單位和社會團體才有資格接受捐贈，這些公益性事業單位和社會團體需要經相關部門審計監督。

（一）我國應急捐贈中存在的問題。

1.制度環境存在的問題。

首先，募捐主體的資格審查不足；其次，捐贈者的權利和慈善組織的公信力不能保證；第三，“捐贈秀”、“空頭支票”現象嚴重；最后，稅收政策的激勵作用沒有充分發揮。

2.文化環境存在的問題。

首先是慈善意識、行為的缺失；其次是缺乏社會輿論的支持和民間文化價值的肯定；最后是道德壓力與行政壓力下的逼募。

（二）應急捐贈的管理對策。

引導和鼓勵人們重視慈善事業，并積極參與到慈善事業中來。其主要方式有以下幾種：（1）讓慈善文化“落地生根”；（2）積極發展民間或半官方捐贈機構；（3）完善捐贈中稅收的優惠政策，簡化操作流程；（4）規范監督募集資金的管理和使用。

五、完善應急管理中的財政資金及財力保障體系規劃建設要點和舉措

（一）規劃完善應急財政資金籌集機制。

1.規劃完善預備費管理機制。

（1）對預備費進行基金式管理。在《中華人民共和國預算法》未經修訂的情況下，首先，做到每年足額提取預備費；其次，實行三年一周期的滾動式基金預算，即若上年的預備費還有結余，則不再用于一般性預算支出，自動結轉到下年度使用。如此操作經過計算，救災基金確保有超過一年以上的預備財力就足夠來應對如汶川地震這樣的巨災。

（2）從法律上提高設置預備費的比率。根據國家對《中華人民共和國預算法》的修訂，由財政部門對近年來突發事件的實際資金需求情況進行科學測算，在一定程度上提高預備費比率的上限和下限。

（3）進行預算制度改革，將預備費從年度預算中獨立出來。建立獨立的存儲賬戶以便儲蓄應對災難性突發事件的應急資金，應急資金不得隨意被提取填補其他支出，應急資金的使用既要公開透明又要?？顚Ｓ茫A備費每年的支出情況都要記錄在歷年決算中。

（4）拓寬預備費資金的來源。超收收入與預算盈余等都應包含在預備費資金中。除了對各級政府財政的預備費按照各級支出額的一定比率設置外，對每年增加的財政收入和盈余也應按一定比例增加預備費資金。

2.規劃建立完善巨災保險法律制度體系。

（1）對巨災保險進行立法，將其歸入強制性保險項目。

（2）政府采取獎勵機制，引導保險公司盡快在現有企業財產、家庭財產和人身險種的基礎上增加災難保險條款，將那些曾被刪去的洪水、地震、火山爆發等條款重新納入保險條例之中。

（3）借鑒效仿美國、日本，成立政策性的巨災再保險公司，為承擔巨災保險的保險公司提供保障。

（4）在足額提取預備費和貫徹《中華人民共和國預算法》的基礎上，充分完善巨災保險體系，將一定比例的預備費投入其中，防災救災的資金可通過巨災保險的形式得以積蓄。

（5）發行應災債券和賑災彩票。可根據重大災害的種類、規模及影響程度，適時發行應災性債券和彩票。

（二）規劃完善應急財政資金接收機制。

1.改善當前會商制度，建立跨級或跨地域監督機制。

在現有的層層通報申請救災款的體制下，可考慮設立電視電話會議，通過電話會議使上級財政部門在民政部門與本級地方政府進行災情會商時進行全程會議監督，可極大地避免災款申報中弄虛作假的行為。同時，每個地區的政府部門與財政部門應安排培訓專業人員，當一個地區發生災害時，受災地區會商的參與人員需至少有一名其他地區的專業人士，每次參與會商的其他地區人員必須是隨機的，以避免發生提前合謀套利。

2.建立統一的災情統計管理系統。

只有迅速掌握災區情況，對災情進行科學統計，并對救災資金實施嚴格監督管理，使整個分派流程透明化，才能確保救災資金的及時合理劃撥。因此，將各部門收集的分散災害信息進行統一管理，建立一個統一的災害信息統計管理系統十分必要。此外，針對不同災害情況，采取相對應的災情統計方法和手段并對其不斷改進，將不同災種實施分門別類管理，做到及時有效地更新，以避免救災資金過度撥付或救災資金濫用挪用甚至被私吞等情況，設立信息即時交換窗口，對財政部門向地方財政管理部門劃撥的款項進行實時追蹤。但是，這一災情統計方式的轉變必須在國家制度支持的基礎上才能得以實現，若要改變各自為政、災害信息得不到統一整合等局面，必須實行由應急管理部為主導部門領導、其他部門積極參與的管理模式，實現從中央到地方的統一監督管理。

（三）規劃完善應急財政資金投入和使用機制。

1.科學配比資金投入、重視事前預防工作。

防患于未然永遠是應急管理最基本和最重要的要求，提高政府對各種自然災害、公共突發事件等發生的預測準確性和及時性，在災害發生前做好防范措施，在一定程度上才是應對和控制突發事件成本最低、最簡便的方法。因此，應支持應急管理預防預警體系的建立，不斷加大對應急管理的投入力度，盡量將應急管理工作投入重心往前移，堅持實施以事前預防為主、事中控制和事后補救為輔的工作管理機制。眾多國際經驗表明，應急管理事后重建與事中控制資金投入成本遠遠大于事前預防。亦如我國著名安全經濟學家羅云教授所說，對安全保障的事前預防資金投入比例與事后整改資金投入比例是1：5。也就是說，為事前預防投入1元獲得的效用是事后整改投入5元獲得的效用，甚至有專家和研究機構認為，預防投入獲得的效用遠大于此。

2.整合應急資金、避免重復投入。

政府在應急管理中應該建立一個良好的資源整合機制，從而有效地把國內資源與國際資源、政府資源與市場資源、社會資源整合在一起，提高政府應急管理的綜合能力。目前我國應急管理機制已經逐步由非常態向常態轉化，由單向分類管理向系統綜合管理轉變，但結合各國實踐經驗，我國應急管理實踐仍存在一定的差距，應急管理資源的調度與整合能力、危機處置成本控制能力等仍較弱。因此，為了適應我國應急管理工作的新需要，應該對分散的資源進行整合，規范預算資金的投入，提高資金的使用效率，從而避免經費的重復安排，真正實現各種資源的統一協調和各種信息資源的共享。

（四）明確劃分中央和地方政府之間的事權，建立成本分擔機制。

1.參照國際通行的“轄區受益”原則，合理劃分地方財政和中央財政的事權，并借鑒大多數西方國家的經驗，以法律界定中央和地方處理應急事件的財政責任和管理責任。從各國實踐看，應急管理的責任主體在地方政府。我國可依據《國家突發公共事件總體應急預案》對突發性公共事件的4級分類，相應確定中央和地方政府的責任：一級突發事件由中央負責為主，二級突發事件由中央和地方共同負責，三級和四級的突發事件以地方負責為主，從而建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制。

2.對由中央主要負責的支出，應設計一種追求成本——效率的制度性激勵機制?？蓞⒖嘉覈摹掇D移支付法》的有關思路，將中央和地方政府捆綁為一個利益共同體，根本改變“風險大鍋飯”局面，提高財政資金的使用效益。

（五）完善審計監督機制，提高應急財政運行的透明度。

必須強化對應急資金事前、事中、事后全過程監督管理：1.事前環節的預算編制監督。按照既滿足需要又不浪費的原則，從嚴從緊控制預算規模。尤其是要重點監督自然災害頻發的地區，力促其形成足額提取預備費的長效機制。2.事中環節的預算執行監控。一旦國家宣布啟動某一級應急預案，相關審計程序隨之啟動。此結算審計重點是應急資金是否及時、足額到位。特別是發放給災民的生活救助費、撫慰金等現金項目，可全面實施公示制。3.事后環節的跟蹤審計，包括應急資金是否用于突發事件的處置、有無挪用、滯留等情況，以及對應急資金運行的全過程的情況總結。同時，積極推行政務公開，將應急財政預決算內容、非涉及國家秘密的應急資金項目的分配使用等，向全社會公開，接受社會各界和廣大民眾的監督，確保財政資金使用的規范性、安全性和有效性。

（六）構建科學的績效評估體系，不斷提高應急財政保障效率。

1.合理確定應急財政資金績效評估內容，如應急資金的收入、流向和流量監測評價，應急救助的經濟評價，財政應急反應的社會評價；突發災害引起的社會經濟變化及其對公共財政的影響分析及評價。2.創新應急資金績效評估方法，如科學設置績效考評指標體系，引入其他部門或獨立的第三方參與績效評估；設計有效的社會調查方式，了解社會各界、普通百姓對應急管理工作成效的評價，提高績效評估客觀真實性。3.強調評估結果導向，將績效評估結果作為安排相關預算和人事任免的依據，引導管理者及其他相關者科學決策，更加注重應急公共產品服務的質量和效益，促使其努力改進管理，有效運作，最大限度減少人員傷亡和財產損失，切實提高應急資金使用效率。