黨政領導干部兩種“責任”的審計思考

■程光亮

為了加強黨政領導干部管理，維護財經法紀，促進領導干部遵紀守法和廉潔自律。1999年5月中辦、國辦下發《縣級以下黨政領導干部經濟責任審計規定》，黨政領導干部任期經濟責任履行情況的審計監督正式以制度的形式固定下來。2005年1月，按照中紀委、中組部、監察部、人社部和審計署的意見，將黨政領導干部經濟責任審計范圍從縣級以下擴大到地廳級。2006年，《審計法》的實施為經濟責任審計提供了法律依據。

隨著經濟社會的不斷發展，生態環境問題也日趨嚴重。為此，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革若干重大問題的決定，將加快生態文明體制改革納入全面深化改革總體部署。2014年7月，中紀委、中組部、中央編辦、監察部、社會保障部、審計署、國資委聯合發布《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，將“自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況”列入地方各級黨政主要領導經濟責任審計主要內容之一。

至此，納入政府審計監督范圍的黨政領導干部要承擔兩種責任，一種是任期經濟責任，一種是任期自然資源資產和生態環境保護責任。

一、兩種“責任”的關系

按照《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》和《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的規定，黨政領導干部任期經濟責任審計與自然資源資產離任審計無論在審計對象、審計時間范圍（任期）、審計時間安排上（離任時或任中）都有相同之處，均可歸于經濟責任審計范疇。在內涵上，前者責任包括后者責任；在外延上，后者責任是前者責任的延伸或擴展。只不過前者更側重于可價值化、較為具體的有形經濟鑒證，而后者則側重于較難價值化、相對抽象的無形資產評價。

兩種“責任”的關系，還可以簡要表述為：現有管理模式下，黨政領導干部如果想履行好上級政府下達的經濟責任，就得消耗自然資源資產。反之，要想維護好自然資源資產、保護好生態環境，就難免要忍痛割愛，放慢腳步，放棄經濟快速粗放式增長的模式，少征地、少毀林、少開礦。兩者在很大程度上是此消彼長或顧此失彼的關系。目前，實現“資源節約型”、“生態友好型”社會建設的路還很長，也很難找到具有普遍推廣性的做法。

二、兩種“責任”下的審計難題

黨政領導干部的兩種“責任”成為近年來各級審計機關審計監督的主要工作之一。由于同一責任人同一任期存在兩種“責任”，為審計及審計評價帶來了實踐上的難題。

一是兩種“責任”很難在審計報告中同時正面評價。黨政領導干部兩種“責任”審計及其評價的主要依據是經濟與社會發展的大政方針，是國家宏觀政策——“既要金山銀山”、“又要綠水青山”。如前所述，這是一個此長彼消或顧此失彼的關系。要履行經濟責任，那就得發展經濟，而發展經濟維持經濟穩增長趨勢，就必須賣地搞房地產開發，就必須征地、開礦建工業園區招商引稅，就必須毀林占田搞高鐵、高速公路等基礎設施建設，就必須毀林開路搞各種名目的旅游開發。水土資源、森林資源、礦產資源等因此受到不可避免的破壞。兩種“責任”表現為一個矛盾的兩面。這一矛盾的兩面，讓審計及其評價陷入尷尬境地，正面評價經濟責任履行情況，必然出現負面評價自然資源資產及生態保護責任，反之亦然。為了避免這一尷尬，審計機關只能把兩個可以同時實施的同類項目分成兩個項目，分別由兩個部門去實施，分開評價分開報告。這無形中增加了審計成本，降低了審計效率，也給被審計對象及其所在單位增加了負擔。而且因為兩種有可能背離的內容表述，也給社會公眾監督帶來了困惑，監督效果因此大打折扣。

二是兩種“責任”目標考核指標難以評價和被接受。黨政領導干部任期經濟責任與自然資源資產管理和生態環境保護任期責任目標考核指標繁多。據審計了解的，這些指標共分七個大項：經濟發展、固定資產投資、自然資源和環境保護、社會發展、社會穩定、民生工程、政務環境。具體考核指標有近百個，有一些是大家都知道的，如GDP、財政總收入、固定資產投資總額、招商引資等，有一些是大家不很清楚的，如住房保障、非正常進京上訪、耕地保有量、改善民生工程等。還有一些額外加分的考核指標，如糧食總產量、新增造地、國家級生態縣建設等。近百項指標，90項完成得好可能沒人看見，但不到10項指標完成得不好或出了問題，就被發現且影響考核評價結果，最終影響官員個人仕途。下級政府及其部門領導為了這些考核指標而疲于應付，要么數據造假，要么顧此棄彼。如果審計根據條條框框，就事論事去評價，其評價結果難免有失客觀公允，被審計對象也很難接受。如此繁多的考核指標，在普遍很短的審計時間內要去偽存真，客觀公正評價，對審計人員和審計機關來說，是非常困難的。事實上，審計人員大多數情況下是根據被審計對象的述職報告（或單位年度總結）和相關職能部門的考核結果來分析評價的，而具體執行考核的職能部門，有些本身也是被審計對象。這種審計評價結果就很難讓被審計對象信服，更不用說得到社會公眾的接受和支持了。

三、破解兩種“責任”審計難題的思考

黨政領導干部兩種“責任”帶給審計難以同時正面評價的難題，其主要原因之一是地方政府普遍持續多年的招商引資政策。

通用型的招商引資政策不僅導致土地資源日益枯竭，生態環境日益惡劣，引資的農民生存狀況和身心健康受到嚴重影響，而且破壞了市場經濟秩序，虛假的指標（GDP和財政收入等）增長誤導了國家宏觀決策，還滋生和助長了政府及其部門官員腐敗。破解這一難題，建議優化招商引資政策。如推行地域經濟，工業、農業、旅游等因市縣、因地域各有側重，中央層面目前做不到，至少可以省級層面統籌財力，協調各市縣均衡發展；撤銷部分市縣工業園區，退工業園區土地、林地還農，切實保護生態環境。當然，目前這些對策只是理論上的，實際操作面臨很多困難。審計方面，可以將這兩種“責任”整合在一起審計并評價，有“正”有“負”，客觀公正評價黨政領導干部任期責任履行情況。

黨政領導干部兩種“責任”帶給審計評價操作困難，評價結果難以被接受的難題，其主要原因之一是上級黨委政府及其部門對下級黨委政府及其部門的目標考核指標過多過雜，相當部分指標超出下級職責范圍，且因財權與事權嚴重分離，根本不可能全面完成各項考核指標。

破解這一難題，實際也是配套解決前面一個難題，建議：取消大部分考核指標，簡化考核程序；區別地區、部門考核模式和考核方法；整合考核資源，改變職能部門各自考核，甚至既當運動員又當裁判員的現狀，可以由財政績效管理考核牽頭。切實緩解基層政府及其部門的壓力，壓力越大，造假越多。與其假數據、假政績欺上瞞下，不如來點實在的，說到底，還是要政府以服務為主，少摻入干預市場。審計方面，發揮審計職業特長，做好審計的本職，以評價被審計對象履行職責情況為主，陌生領域盡量避免涉及。真要涉及生態環境保護、大氣水質污染等專業領域，盡量采用職能部門及其專家結論，避免因審計外行出現的審計報告質量低劣和不被接受。