自貿區土地管理的國際經驗及對我國的啟示

李 濤

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

1 自貿區的概念和類型

1.1 概念界定

自由貿易區（Free Trade Area）簡稱自貿區，是指簽訂自由貿易協定的成員國相互之間徹底取消商品貿易中的關稅和數量的限制，使商品在各成員國之間可以自由流動。目前，全球有近1300個自貿區，其中，發達國家設立近450個，占自貿區總量的35%；發展中國家設立約850個，占自貿區總量的65%。新加坡、阿聯酋和韓國等國家是國際公認的自貿區發展較為成功的國家之一。20世紀60年代末，新加坡設立了第一個自貿區，發展半個世紀之后目前共有7個自貿區，新加坡也逐漸發展成為一個高度開放的自由貿易港。

1.2 基本類型

從世界上自貿區發展軌跡看，自由貿易港一般早期類型比較單一，以做轉口貿易為主，后來逐漸演變成集旅游、購物等為一體的自由貿易港。德國的漢堡港、英國的利物浦港是第一代早期“轉口”貿易港的典型代表。隨著區域經濟一體化和全球經濟一體化的發展，第一代自由貿易港有的升級為第二代、第三代自由貿易港，有的則在一體化經濟浪潮中失去了自由貿易港資格。目前，自貿區是全球經濟開放程度最高的功能區，且具有綜合貿易的功能，旅游、國際貿易、服務業、金融業等都是自貿區的支柱性產業，但大多數自貿區都擁有自己的主業，如，馬格里塔港和圣安德烈斯港依靠所在地區的優美自然風光，旅游相關的產業比較發達，是典型的旅游和購物型自由貿易港。

2 自貿區土地管理的國際經驗

2.1 總體要求

自貿區的建立與發展需要一套完整的制度管理體系作支撐，主要包括功能定位、產業政策、管理體制、優惠政策、監管制度、服務配套等方面，其中，優惠政策主要包括稅收優惠、所得稅等其他稅收減免、投資優惠、勞動力供給、土地供應政策等內容。

國外自貿區管理的主線是在既有政策框架體系下，政府運用經濟、稅收、租金和監管等調節性政策，配合若干創新性管理手段，借助市場這只無形的手實現自貿區的優勝劣汰和轉型升級。自貿區建立的基礎是與自然資源有關的土地政策制度，如土地制度安排、土地類型管控、供地后的監管等，同時，輔助于適合各個自貿區發展的稅后優惠政策，積極改良自貿區的用地性質和開發模式，以此來實現自貿區的高效管理。

自貿區的土地政策需要做好“三個綜合”“一個結合”。“三個綜合”強調土地政策的綜合性，一是著眼土地用途的綜合，二是強調土地效益的綜合，三是強調土地與其他政策的綜合。一個“結合”指的是靈活性和剛性的結合，靈活指的是隨時根據需要微調微觀土地政策，剛性指的是土地所有權和基本土地政策不能變。

2.2 典型國家的土地基本制度與自貿區管理情況

自貿區的土地總面積固定，為了自貿區的可持續發展，必須要將土地的控制權掌握在政府手中，從而可以持續促進土地利用效率的提升。自貿區不能發展土地占用型項目，不能以開發區的思維看自貿區。這一思路基本為各主要自貿區所采用。在高度市場化的自貿區經濟發展模式下，更應該強化政府對土地所有權和土地規劃用途的控制權，從而方便自貿區的轉型升級與資源調配。

2.2.1 新加坡基本土地制度與自貿區管理情況

新加坡雖然是典型的市場經濟國家，但是以土地公有制為主，采取土地批租制，國有土地出讓使用權一般為99年、60年、30年等，政府以土地利用和城市規劃為手段[1]，最大程度促進土地的節約集約利用，實現經濟社會的可持續發展。

新加坡《自由貿易法案》中明確了各自由貿易區的管理機構，如國際港務集團、裕廊鎮工業管理局和樟宜機場集團。其自貿區管理機構以企業管理為主，以裕廊鎮工業管理局為例，該管理局按照企業化運作，提供便捷式“一站服務”，企業只要符合政策即可進入自貿區經營。

2.2.2 阿聯酋迪拜的基本土地制度與自貿區管理情況

阿聯酋以迪拜自貿區發展最為成功。迪拜的土地分為皇家用地和社會用地，其土地市場主要依靠協議出讓，無招拍掛方式[2]。在其自貿區內采取的是只租不售的方式，土地租賃的年限一般是15～50年的時間，租賃期滿可以續簽。

迪拜自貿區的管理機構是政府或者政府主導下的企業，如管理朱美拉湖塔自貿區的是自貿區管理局。杰貝阿里自貿區是中東地區最早、發展最為成功的自貿區，也是全球最早通過ISO9000國際認證的自貿區，其土地方面的管理政策主要有：一是土地租賃期內，企業可申請將多余場地分租出去，以實現場地的最大化利用，管理部門可根據其申請分租的情況進行自由裁量，包括次承租者、分租數量、分租用途等；二是租賃企業到期或者撤離后，要對原廠房的設施進行招租或拍賣，以便對原有場地進行復原；三是自貿區建立淘汰競爭機制，若租賃企業的港口年貨運量達不到相應的要求，租約就會被停止。迪拜還允許外籍人士在自貿區范圍內擁有永久土地產權，該措施對本地房地產市場和經濟發展是有利的，也能更多地吸引商務人士和企業家到迪拜開展業務，但對迪拜土地資源的保護和可持續開發利用不利，不建議采用。

2.2.3 韓國基本土地制度與自貿區管理情況

韓國的土地中國有土地僅有1/3,其他土地則為個人、法人、外國人等私有，但政府依然對土地的管理利用擁有強有力的調控權，并綜合運用行政、法律、經濟等手段對土地實行高度干預，如土地交易審查和核發許可證、地價管理、壟斷土地開發等。

韓國產業園區型自貿區的管理機構是產業通商資源部下屬的各自貿區管理院。在產業政策實施中，建立了適應自貿區發展的產業發展規劃[3]。發展模式上采用了“修建—移交—營運”的特許權類型項目(BTO)管理模式，政府擁有絕對的土地使用權和設施所有權，企業可以向政府申請自貿區地上設施的特許經營權，基礎設施項目建成后，投資的企業獲得設施營運權，營運期滿后將營運權歸還政府。這種BTO模式有利于土地和地上設施的高效利用，其創新意義在于政府始終擁有土地使用權和設施所有權，倒逼企業實現良好經營和獲得高額利潤，以平衡其建設投資階段的成本投入。這一措施有利于民間資本的流入，也有利于提高土地與設施的高效利用。

2.3 經驗做法

2.3.1 堅持國家既有的土地政策

自貿區是國家政策的創新高地，不是政策洼地，這同樣適用于自貿區土地制度與政策領域。部分國家自貿區土地政策的實踐表明，在國家既有土地制度的框架下，通過靈活而創新的土地政策，依然可以發揮非常顯著的作用。新加坡所有自貿區均嚴格按照新加坡現有土地政策法規執行，未設置針對自貿區的特殊規定，阿聯酋也是如此。

國外自貿區管理堅持的原則是在既有政策框架而非區域特殊土地政策的基礎上進行，同時，服務于自貿區的發展，大政策不能變，小政策可以靈活。現有土地政策用足，基本可以滿足需要。整體來看，發達國家的自貿區建設，已經跨過了用特殊土地政策吸引投資和貿易的階段。對于已建成的自貿區，重點則是存量用地政策調整。阿聯酋沒有制定國家層面的自貿區特殊土地政策，但自貿區出臺了有關規章制度，用于實現對土地上場地、廠房等生產要素的規范管理[4]。

2.3.2 堅持綜合規劃和綜合開發利用

新加坡、阿聯酋等國家非常重視土地的節約集約利用，在提高土地利用率的同時，加強土地的集約利用和復合利用。當然科學利用的前提是堅持規劃優先，鼓勵土地兼容多元化用途，實現多元化土地用途的混合，以此來實現土地的綜合利用效率最大化。按照綜合型發展的要求，做好土地利用規劃，包括地上地下空間的立體綜合應用、土地功能與土地類型優化配置等，明確提出土地要綜合利用的概念，鼓勵政府和企業根據用地業態需求，將公共服務設施用地、工業用地、倉儲物流用地等土地綜合開發利用，以進一步提高土地利用的效率。

2.3.3 建立土地租賃經營公司

建立國有土地租賃經營公司，統一制定靈活的租賃政策，是自貿區土地市場放開的重要切入口之一。如，韓國產業園型的自貿區，其上級主管部門是產業通商資源部，其主要職責是將土地、場地或廠房進行租售，收取地價款或實施租金優惠政策、進駐企業審批、公共設施管理等。港灣型自貿區的上級主管部門是國土交通部，主要職責是制定或調整綜合開發計劃，開展道路、港灣等公共基礎設施建設，保護與開發利用國土資源、保障海洋運輸業的發展等。政府主導型的韓國自貿區管理模式中，政府對市場行政干預較少，也能更好地發揮市場對資源的優化配置作用[5]。

迪拜的土地被四大國有地產企業所持有，并將土地規劃為不同的用途，不同的用途由不同的地產企業擁有，如納西爾集團以海域島嶼出讓為主。新加坡自貿區發展的典型特征是以企業管理為主，政府賦予企業高度的獨立自主權。以裕廊鎮工業管理局為例，它的性質是半官方的，政府只核撥該管理局的啟動資金，土地使用費等后續資金，以市場為導向，進行企業化形式運作，自負盈虧，提供快速便捷的“一站式服務”，企業投資項目符合自貿區土地規劃等政策即可入園，這種企業運作模式，靈活性強，運營效率也相對較高。

2.3.4 構建高效率的統一綜合管理平臺

實現自貿區管理現代化的前提是建立統一、科學、高效的綜合平臺管理體制，同時，將土地、海關、檢驗檢疫、港口、交通運輸等統一納入綜合信息管理平臺，進一步整合自貿區在功能、政策、監管、法制等方面的行政服務職能。根據2017年的新聞報道，迪拜土地局將成為世界上第一個采用區塊鏈技術的政府機構，終極目標是在近2～3年內將迪拜所有的房地產信息都錄入區塊鏈數據庫中。區塊鏈數據庫記錄有租賃登記的所有土地、地產等信息，并將其與迪拜水電局、電信系統、燃氣系統等各種與財產相關的賬單相連接。區塊鏈數據庫平臺覆蓋租戶的數據庫，并記錄有與身份證、居留簽證等有效性的個人信息，租戶線上付款，無需簽署支票或打印任何文件。該信息平臺能夠對居住在迪拜的世界各地投資者進行信息驗證，進一步提高了數據的準確性、投資交易的可信度以及市場交易的透明度。

除阿聯酋外，日本也嘗試用區塊鏈技術進行房地產登記，并預計2023年實現土地與房地產信息的全覆蓋，同時，還包括城市、農村的5000萬座建筑物，草原、森林等2.3億多塊土地，現在已有部分城市開始試點。

3 自貿區土地政策發揮作用的主要途徑

自貿區內的土地政策，可以借助土地租賃和稅收減免政策，更好地發揮土地租賃政策對資源的配置作用。牢牢把住所有權，放開租賃政策，利用土地稅收手段刺激提高土地的經濟產出，加強供后監管，建立土地用途管制負面清單，對不合規企業依法實施淘汰退出機制，最大限度提高自貿區經濟活力。

3.1 靈活的土地租賃政策

把住所有權，放開租賃政策。調整租賃時期、租金水平、租金減免政策，更好地發揮土地租賃政策對資源的配置作用。做好土地市場化配置，可以不用招拍掛（如迪拜，沒有土地招拍掛），要點是公平、快捷。迪拜杰貝阿里自貿區對于土地采取只租不售的方式，將土地租賃年限設定為15～50年不等，均允許續簽，租賃企業也可根據自身需要，將場地分租出去，管理機構根據企業申請情況進行審批。迪拜也有一些自貿區采取出租或出售的方式，租售價格由企業和管理機構協商確定，完善的基礎設施是自貿區發展的前提條件。另外，出讓地塊需達到“五通一平”、規劃建設等條件，如規定入駐企業不能經營住宅地產等，以及提供多元化的土地租售類型。為鼓勵企業入駐自貿區，迪拜還向入駐企業提供一系列優惠政策，如無償或低價為企業提供工業用地，以極其優惠的條件及象征性的租金出租工業項目用地等。當然，不同區域的土地租售政策也略有差異。迪拜擁有3個綜合型的產業自貿區，為適應自貿區發展的需要，這些產業自貿區在遵守國家現有土地政策的基礎上，出臺了更為個性化的土地政策制度。迪拜產業自貿區的管理模式是政府或政府主導下的國有企業公司制，如朱美拉湖塔自貿區的上級主管部門是自貿區管理局，主要職責是出租自貿區土地、出售不動產物業、征收企業稅費、分租管理審批等事務。杰貝阿里自貿區的上級主管部門是企業化運營的政府機構（JAFZA管理局），該管理局承擔了所有的招商、服務和管理工作，如土地分配、土地轉讓、土地規劃審批、土地與企業的分配審批、建筑許可與施工許可證的簽發等。該管理局的前期主要工作是為客戶提供入駐自貿區后的未來發展和投資建議，協助客戶挑選適宜的投資場所；入駐后幫助企業在本地獲得合資或者投資機會，陪同客戶進行考察等。韓國《自由貿易區指定與管理法案》規定：一是供地管理方面，管理機構向入駐企業出租或出售土地，并決定租售的價格和租期；二是土地市場方面，土地未建成或建成后，入駐企業可將土地、廠房等轉讓給管理機構，也可通過管理機構轉讓給第三方，企業間土地、廠房等轉讓行為需向自貿區管理機構請示報備。

3.2 嚴格的土地用途管制政策

自貿區實行嚴格的土地用途管制政策，并制定適應自貿區發展的規劃，這有利于自貿區未來土地綜合價值和效益的最大化。一是在土地利用分類上，新加坡采用“白色用地”管理政策，在一定規劃許可范圍內，允許建設與主要用途相關的混合用地類型，并重新按新的用地類型管理，以實現土地的充分利用，并加強對這類白色用地供后的監督管理，建立相應的土地用途管制評估機制。二是在變更土地用途或使用率上，需要支付“土地溢價”，并以土地開發費為依據結算，對再次授予規劃許可時，將征收土地開發費。

迪拜自貿區土地用途類型多樣，包括商用辦公、居住、酒店、學校、醫療、生產制造、零售等配套設施，針對商用辦公、居住和生產制造用地，自貿區還專門規定了建筑面積的范圍；針對酒店和零售用地，規定了特定的區域，且針對酒店建設，規定了可建設的酒店類型。

對于嚴格的土地用途管制政策，有兩點需要加以重視。一是兩個管控，二是兩個加強。

“兩個管控”一方面是指規劃的實施要彈性管控，要在綜合考慮空間布局、產業融合、建筑兼容和交通環境等綜合因素情況下，從功能分區、用途兼容、公共配套、整體品質等方面，明確土地供應前的規劃控制要求；另一方面是指土地供應的剛性管控，要在滿足安全生產、環境保護、相鄰用地關系等條件下，結合產業用地需求、用途兼容和業態混合等特點，在供地方式、出讓年限、出讓底價等方面，采取差別化管理的方式。

“兩個加強”是指為確保企業用地能夠真正用于實體產業的投資，最大限度減少房地產企業的炒作用地，加強新增綜合用地的分割轉讓限制。一是按照主導用途實行差別化轉讓限制的政策；二是限制綜合用地附屬用途物業的分割轉讓，對存量土地轉化為綜合用地的，明確持有物業相關要求，加強后續監管，如建設規劃、登記管理和用途管制等。同時，要求建設工程設計方案嚴格按照出讓合同中約定的主導用途和附屬用途進行設計和審批；切實加強轉讓管理、登記管理；強化綜合用地類型的用途管制，不得擅自變更土地用途構成及比例。

3.3 差異化的土地稅收政策

國外一些自貿區多采用稅收手段刺激入駐企業提高土地的經濟產出。韓國《自由貿易區指定與管理法案》規定：自貿區內的企業可獲得最長15年的土地稅收減免等優惠政策，分類扶持不同的產業和外商投資需求。其中，以對入駐企業的土地或廠房賦稅減免、租金減免等扶持政策為主，入駐企業可以極其低廉的價格長期租賃土地、場地或廠房；政府依據實際情況，對減免期限和減免比例進行適時調整，甚至有時是全部免征。

3.4 完善的供后監管政策

通過建立第三方評估和信息平臺，及時獲取信息，制定合適的監管政策。做好土地供后監管，要點是嚴格按照用途使用土地。新加坡對入駐自貿區的企業進行每三年一次評估，重點評估企業的土地容積率、投資增加值、運營業績等情況，對于達不到運營業績要求的企業采取清退處理的措施。

3.5 建立土地用途管制負面清單

土地用途管制負面清單制度不僅有利于實現土地資源充分利用，還有利于督促企業為滿足長期入駐要求，不斷提高利潤。對于自貿區的管理，這些國家將市場在資源配置中的基礎性作用發揮得淋漓盡致，以土地的優化配置帶動其他生產要素的優化配置，以其他生產要素的優化配置帶動經濟的高速發展。建立自貿區土地用途管制負面清單，制定不允許相互間轉換土地用途的用地類別詳細目錄，建筑物的建筑面積不允許隨意分割轉讓；負面清單外的土地，可自由轉讓土地和地上附屬物等。

3.6 建立土地退出和淘汰機制

自貿區內企業的更新淘汰是關系自貿區是否可持續發展的關鍵。只有可以退出的機制，才能更長時間的保持自貿區的經濟活力。同時利用考核激勵機制，迫使不符合產業發展的土地退出自貿區。迪拜杰貝阿里自貿區對于土地只租不售，并對沒有達到港口年貨運量要求的企業停止租約，重新考核合格后方可出租。新加坡每三年開展一次對土地利用的綜合績效評估，評估是否符合入園承諾指標，包括土地容積率、投資、增加值、企業運營業績等，并對評估考核結果達不到要求的企業采取清退處理措施；同時，通過調高土地租金、到期不再續租等手段，引導一些不符合產業政策的工業項目轉移出去。值得一提的是新加坡“兩個銜接”機制，即注重對入駐企業全生命周期的管理和盤活存量用地管理的銜接，明確規定存量工業用地轉化為綜合用地和新增綜合用地的，應嚴格按照盤活存量工業用地辦法和工業用地出讓管理規定執行。

4 借鑒和啟示

4.1 充分發揮政府和市場雙引擎的驅動

自貿區的建設發展離不開政府提供的基礎設施等公共產品與服務，以及充分支持的土地資源市場，創新性的稅收、租金、監管等綜合手段，建立第三方評估信用體系及信息管理平臺，規范引導自貿區企業轉型升級，不斷創新政策制度紅利，吸引企業投資建設。同時，也離不開市場這只“無形之手”充分發揮基礎性資源配置優勢，以土地優化配置帶動其他生產要素優化配置，建立負面清單及詳細目錄，實現自貿區優勝劣汰和轉型升級。

4.2 研究制定符合我國自貿區特點的用地政策

充分借鑒新加坡、迪拜等發達國家在土地政策、用途管制、監督管理等方面的措施，鼓勵自貿區在遵守既有政策的基礎上制定符合自貿區發展的用地規劃、用途管制、分割轉讓、退出機制等方面的詳細政策，發揮土地要素市場的作用，提高土地綜合利用效率。在此基礎上，增加自貿區綜合用地類型，實現土地價值的最大化。如借鑒新加坡“白色用地”管理經驗，建立與主要用地用途相關的混合用地類型。

4.3 建立中國特色的自貿區土地BTO模式

韓國是BTO模式發展最為成功的國家。隨著我國自貿區程度的逐漸加深和自貿區數量的日益增加，可以借鑒韓國經驗，嘗試建立BTO模式，在政府擁有自貿區土地絕對控制權的前提下，鼓勵多種投資方式和承包方式，賦予自貿區特許經營權，一定年限的運營期滿后，企業和政府進行協商合同續簽事宜。這樣不僅利用了承包商的開發經驗和先進技術，同時，也為政府節約了大量建設資金，大大降低了投資風險。