堅持和完善生態文明制度體系

中共山東省委黨校（山東行政學院）講師 薛體偉

環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。

——2016 年1 月18 日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的重要講話中指出

用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

——2018年5月18日至19日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記在發表重要講話時指出

黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的13條路徑，其中一條路徑是“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，這為我們加快健全以生態環境治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，提供了方向指引和根本遵循。

一、堅持和完善生態文明制度體系的現實意義

車無轅而不行，制度就是我們社會前行之“轅”。生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計，生態文明制度建設是生態文明建設的重中之重。加強生態文明制度建設是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的一項重要戰略任務，具有重大的現實意義。

（一）時代發展之要

改革開放以來，我國經濟建設取得了顯著成績，創造了豐厚的物質財富，但也對生態環境造成了較大破壞，一系列人為造成的災害如肆意排放的工業廢水、過度開發的山林耕地、土地沙漠化等問題，加劇了人與自然關系的緊張。要破解這些生態難題，生態文明制度必須不斷發展、推陳出新，從而全面扭轉我國生態環境惡化的局面。2018年5月18日至19日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記發表重要講話時指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！?/p>

新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。美好生活需要不僅包括物質方面的需要，也包括滿足人民群眾優美生態環境的需要。社會主要矛盾的轉化決定了生態文明制度改革工作重點的變化?；谶@一時代際遇，生態文明制度要有所創新突破、不斷完善，要實現“人類—自然—社會”生態系統的總體平衡，提升我國可持續發展的水平，促進人與自然和諧共生。

（二）國家治理之需

制度是安邦定國之根本。生態文明制度的完善是對中國特色社會主義制度的補充和完善，是國家治理能力完善的重要體現。

近年來，由生態環境破壞引發的群體性事件較多，影響了社會穩定。我國要處理好發展中的環境問題，更加需要嚴明生態文明制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，相繼出臺40多項涉及生態文明建設的改革方案，將生態文明制度建設作為中國特色社會主義制度建設的一項重要內容和不可分割的有機組成部分。在新的起點上，黨的十九屆四中全會對生態文明制度體系、制度運轉、制度協同的強調，通過頂層設計防止政府行為和個體選擇的失當，避免隨意決策、粗放管理、盲目發展，有利于緩解由生態環境問題引起的社會矛盾，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能。

（三）美麗中國之途

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“加快生態文明體制改革，建設美麗中國?！泵利愔袊前l展的新思維、新理念，其外在表現是自然美，百姓居住的家園有藍天、白云、綠水、青山；內在表現是和諧美，即人與自然和諧的生態美，人與人、人與社會和諧的人際關系美，如城鄉協調發展、收入差距縮小、社會公平正義等。建設美麗中國是應對國內生態形勢的重要戰略選擇，已成為百姓所盼、發展所需、大勢所趨。建設美麗中國是復雜、艱巨的系統工程，需要完善的制度保障，堅持和完善生態文明制度體系就是建設美麗中國強有力的制度保障之一。

二、堅持和完善生態文明制度體系的價值取向

以制度確保生態文明建設的質量和效益，堅持和完善生態文明制度體系蘊含著堅持黨的領導、以人民為中心、注重統籌兼顧、強化責任擔當的價值取向。

（一）堅持黨的領導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！包h是最高政治領導力量”，這是黨的十九大報告對黨的領導地位的政治界定。中國共產黨是中國特色社會主義建設事業的領導核心，我國任何一項偉大事業的成敗，很大程度上取決于黨的領導。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終總攬全局、協調各方，不斷夯實生態文明建設的領導力量。展望未來，堅持和完善生態文明制度體系同樣必須毫不動搖地堅持黨的領導，才能使生態文明建設方向堅定、行穩致遠。

（二）以人民為中心

人民立場是我們黨的根本政治立場，“人民”一詞在《決定》中高頻出現，充分體現了堅持以人民為中心的發展思想的重要性。2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的重要講話中指出：“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福?！鄙鷳B文明建設的根本目的是人與自然和諧共生，實現人類可持續發展。如果人民群眾的生態環境需要沒有得到保障，他們的積極性就不可能真正地被調動，生態文明建設就收不到良好效果。所以，堅持和完善生態文明制度體系的出發點和落腳點都是以人民為中心，滿足廣大人民群眾的基本需要，維護人民群眾的根本利益，堅持生態惠民、生態利民、生態為民。

（三）注重統籌兼顧

我國是世界上人均資源極為稀缺的國家之一，粗放型經濟發展模式是以損害環境、浪費資源為代價換取經濟的發展，這使得我國的自然資源消耗和生態環境破壞已達到生態系統無法承載的程度。環境保護與發展經濟兩者是相輔相成、有機統一的，良好的生態環境既是自然財富，又是社會財富、經濟財富，會成為經濟社會持續健康發展的支撐點。因此，堅持和完善生態文明制度體系，必須注重統籌兼顧，將自然資源消耗和環境損害、生態效益納入到發展評價體系中，推動我國經濟全面、均衡、有序地發展。

（四）強化責任擔當

有權必有責，有責要擔當，失責必追究。生態環境是公共產品，對其進行破壞必須追責問責。堅持和完善生態文明制度體系就要強化責任擔當，嚴肅追責損害生態環境的責任主體。2013年5月24日，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時的重要講話中指出：“不能把一個地方環境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當，不負任何責任?！睂Ω骷夘I導干部來說，必須掂量生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”的分量，強化責任意識和擔當精神，“不能吃祖宗飯、斷子孫路”，追責的利劍要高高舉起，形成履職盡責、守土有責的氛圍。

三、堅持和完善生態文明制度體系的現實擔當

堅持和完善生態文明制度體系需要多元生態主體的現實擔當，要通過實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度等途徑來實現。

（一）實行最嚴格的生態環境保護制度

堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區制度。完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向，發展綠色金融，推進市場導向的綠色技術創新，更加自覺地推動綠色循環低碳發展。構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系。加強農業農村環境污染防治。完善生態環境保護法律體系和執法司法制度。

（二）全面建立資源高效利用制度

推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節約制度。健全資源節約集約循環利用政策體系。普遍實行垃圾分類和資源化利用制度。推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。健全海洋資源開發保護制度。加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制。

（三）健全生態保護和修復制度

統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態保護。加強對重要生態系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度。加強長江、黃河等大江大河生態保護和系統治理。開展大規模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性，筑牢生態安全屏障。除國家重大項目外，全面禁止圍填海。

（四）嚴明生態環境保護責任制度

建立生態文明建設目標評價考核制度，強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。開展領導干部自然資源資產離任審計。推進生態環境保護綜合行政執法，落實中央生態環境保護督察制度。健全生態環境監測和評價制度，完善生態環境公益訴訟制度，落實生態補償和生態環境損害賠償制度，實行生態環境損害責任終身追究制。

四、堅持和完善生態文明制度體系的社會實現

深入貫徹十九屆四中全會精神，推進生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，需要從指導思想、責任主體、組織保障、社會實效的維度出發，堅持以習近平生態文明思想為指引，通過多元生態治理結構、責任和權利相協調、執行和監督相統一等途徑確保堅持和完善生態文明制度體系的社會實現。

（一）以習近平生態文明思想為指引

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義生態文明建設，在努力走向社會主義生態文明新時代的征程中，習近平總書記關于社會主義生態文明建設的重要論述，逐步升華為習近平生態文明思想。習近平生態文明思想系統回答了在新的時代條件下“堅持和發展什么樣的中國特色社會主義生態文明、怎樣堅持和發展中國特色社會主義生態文明”等重大問題。因此，要堅持以習近平生態文明思想為指導，從指導思想的維度確保堅持和完善生態文明制度體系的社會實現。

（二）多元生態治理結構

堅持和完善生態文明制度體系是一項系統工程，需要通過政府、企業、公眾等多元主體的具體行動來實現。任何單一的主體都是無法完全勝任的，各主體要分工協作，構建多元生態治理結構。政府與企業方面，政府激勵企業綠色發展，約束黑色發展，企業對政府加以監督。政府與公眾方面，政府給公眾提供優質生態產品，鼓勵綠色行為，公眾對政府生態責任進行監督。企業與公眾方面，企業向公眾提供綠色商品，公眾篩選綠色企業。這些層面從責任主體的維度使政府、企業和公眾形成合力，確保堅持和完善生態文明制度體系的社會實現。

（三）責任和權利相協調

中央與地方政府要明確各自的責任和權利，互相協助、各司其職。中央方面，主要是提出總的發展方向，統一部署各部門的任務，加強不同部門的合作，監督和引導地方政府的工作。地方政府在中央的帶領下，從自身實際情況出發，科學制定符合本地實際的生態文明制度。2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的重要講話中指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。牛欄關貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能?！敝醒肱c地方政府之間、各地方政府之間、相關政府部門之間責任和權利協調統一，可以從組織保障維度確保堅持和完善生態文明制度體系的社會實現。

（四）執行和監督相統一

制度的生命力在于執行。無論是實行最嚴格的生態保護制度，全面建立資源高效利用制度，還是健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度，都需要各地有關部門狠抓落實。

要使生態文明制度落到實處，首先要明確執行部門，確保生態文明制度的執行工作順利開展。生態文明制度的完善同樣離不開監督，如果監督問責不力，制度執行與不執行一個樣，執行好與執行不好一個樣，就會形成“破窗效應”。加強制度執行的監督，不僅要發揮紀檢監察機關的作用，還要發揮媒體、人民大眾的監督作用，從制度制定的前、中、后三個階段完善監督，充分發揮監督保障執行、促進完善發展的作用，從社會實效維度確保堅持和完善生態文明制度體系的社會實現。

討論題：

1.堅持和完善生態文明制度體系有何重大現實意義？

2.結合實際，談談如何堅持和完善生態文明制度體系。