縣級城投企業市場化轉型發展策略探討

趙衛忠

隨著財政部加強對地方債務的管理，金融機構對縣級城投企業的融資政策整體收緊，政府增信的融資渠道受到全面制約，縣級城投企業承擔存量債務償還壓力較大。縣級區域因其存在經濟發展基礎層面水平較低，缺少人才、技術、資金等限制因素，作為支持地方基礎設施與公共服務建設的縣級城投企業已經到了非轉型不可的階段。本文通過對縣級城投企業轉型過程中債務風險防范、業務市場化、內控控制風險管控等方面進行分析，對縣級城投企業轉型過程中如何制定相應發展策略進行以下探討。

一、縣級城投企業轉型期債務風險防范

近年來，縣級城投企業由于承擔政府建設項目形成了較高的負債，相關政策性銀行將城投貸款權收歸總行審批，城投信貸政策收緊，到期償債風險日漸加大，如何化解當前債務風險成為縣級城投企業的第一要務。

（一）經營戰略調整，提升自身償債能力。

1.縣級城投企業債務融入資金主要用于棚改安置房、經濟適用房、公益基礎性設施等建設項目，加快對這些建設項目的商業配套設施資產的處置，以緩解城投企業當前到期債務償還壓力。

2.對承擔公益性項目為主，缺乏可持續經營能力的平臺融資類子公司進行剝離，對缺乏后續融資支持的資產項目以整體資產轉讓與資產、股權置換等方式進行重組。

3.合并業務功能類同或聯系緊密的平臺子公司，通過并購方式整合子公司資源組建綜合性的城投企業集團，獲取企業資源效益最大化。

（二）拓寬融資渠道，創新融資方式

1.縣級城投企業將擁有政府特許經營權的子公司的股權轉讓民營資本，或以增資擴股方式吸引民營資本投資，或以股權質押方式進行融資。

2.縣級城投企業將擁有的由政府承擔支出責任的合同權益進行質押融資。

3.對擁有經營性資產的縣級城投企業進行產權多元化改革，吸引民營資本、股權基金等非公有資本注入城投企業。

4.以縣級城投企業為發行主體發行城市停車場建設、養老產業、戰略性新興產業等項目專項債劵 。

5.縣級城投企業掛牌進入區域性私募股權交易市場，提高直接融資額度，改善融資結構。

二、縣級城投企業業務市場化轉型策略

縣級城投企業業務市場化轉型要做好戰略規劃，進行全方位的調整，通過綜合施策實現業務市場化轉型。然而縣級城投企業當前業務以公益性為主，功能定位單一化明顯，受制于縣級政府融資平臺自身的由于縣級城投企業經營性資產不足、盈利能力較低，可持續經營能力欠缺，業務市場化轉型過程中存在較大風險，業務市場化轉型的成功與否直接決定縣級城投企業的存亡。

（一）縣級政府以財政扶持資金以“撥改投”方式推進產融結合，縣級城投企業向國有資產管理職能、投資職能轉型

縣級政府將企業財政扶持性資金整合后進行市場化運作，投資于新能源、節能環保、高端裝備、智能終端、大數據、新材料、現代服務業、現代農業等國家支持產業發展領域，轉型為國有資產管理職能、投資職能的國有企業。對具有發展實力缺少資金支持的企業進行股權投資，企業發展成長后，通過區域股權交易系統轉讓股權回收投資資金，或有扶持企業進行股權回購，將回收資金投入到具有市場發展潛力的其他需扶持的創新、創投企業，支持地方企業可持續發展。

（二）引入社會資本進行資本投入，對縣級城投企業進行混合所有制改革

縣級城投企業引入社會資本為主要投資方，以PPP模式、ABO模式、股權置換、兼并收購、股權轉讓、合作經營等方式轉為公益事業投資與運營實體，由社會資本投資公益性、準公益性項目，以政府授予特許經營權或財政補助方式，按照市場化原則，對供水供氣、垃圾處理、社會養老、康復醫療、城市基礎設施、公共服務項目進行融資、建設、運營。

三、縣級城投企業轉型期內部控制風險管控

縣級城投企業要解決轉型中的長期問題，需要在體制機制上的深層次改革，應根據業務發展需要和戰略發展規劃，依照精準、高效的原則建立相應的企業組織結構和職能部門，完善企業的治理結構設計，增強盈利能力與風險管理能力，建立科學化、規范化的管理體系。

（一）項目資金管理風險管控

縣級城投企業普遍存在法人治理結構相對不完善，財務管理制度建設欠缺，缺乏嚴密的資金內部控制制度等問題。完成市場化轉型需建立一套系統的資金管控制度，貫徹落實到項目規劃、設計、預算、招標、施工、竣工（結）決算等各個重要環節，實行全流程無縫化管控。

1.對在建項目在項目資金預算的基礎上編制年度資金預算，對新增項目財務部門根據項目部門成本預測與資金流預測與項目進度要求進行新增項目預算編制與本年度項目資金計劃，每月編制項目資金收支計劃。嚴禁非計劃內的資金支付，對特殊支出事項，上報企業內控委員會集體審核批準后辦理。

2.財務與內部審計部門對施工單位報送的完成工程量資料進行嚴格審核，需第三方專業機構進行技術支持的引入第三方提供專業服務，對分部工程分階段進行完工結算，對設計變更、現場簽證、材料價格調整等調整事項進行嚴格審核，實施工程全過程成本控制。

（二）建設項目風險管控

縣級城投企業由于缺少專業的項目管理人員，管理效率有一定的提升空間，在成本控制、工程進度控制、質量控制等方面缺少有效的制度保障。

1.為保障項目投資目標的完成，實施限額設計、優化設計、精細化管理等措施控制，建立施工全過程造價跟蹤審計制度。

2.協調設計、造價、招標、監理等單位的有效對接，明確各單位相關責任，建立信息報告制度，完善信息溝通機制，建立以建設方為主導的聯動機制，及時解決項目建設中出現的問題，有效保障按期完成建設進度。

3.建立工程質量控制激勵機制，充分發揮施工企業的創造能力，應用新技術、新工藝、新方法提高工程的質量品質，建立質量防控機制，協調設計、施工、監理等責任單位進行質量管控對接，劃分質量責任，著重加強事前、事中質量管控。

總結語：縣級城投企業轉型是市場競爭的必然選擇，轉型發展的過程中一定會遇到各種困難險阻，只有在市場化轉型中不斷總結經驗，發現問題，分析問題，有針對性的解決問題，堅持問題導向，才能更好推進縣級城投企業的市場化轉型發展。