鄉村振興戰略中基層政府職能轉變研究

朱飛榮

隨著中國特色社會主義新時代的到來，黨的十九大提出了“實施鄉村振興戰略”。基層政府作為鄉村振興戰略的實施者，需承擔起執行的職能，但是基層政府在執行的過程中出現職能運行偏離的狀況，在這種狀態下，基層政府要推動鄉村振興戰略的實施，必須要進行職能的轉變。

一、鄉村振興戰略的內涵與必要性研究

（一）鄉村振興戰略內涵

鄉村振興戰略是黨十九大提出的重要方略，并發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出鄉村振興戰略的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，目標是實現鄉村全面振興和農業強、農村美與農民富。要想把握好鄉鎮振興戰略的內涵，需要從兩點把握：

首先要把握好鄉村振興與城市化戰略實踐的關系。鄉村振興與城市化戰略兩者的發展并不沖突，鄉村振興戰略主要是解決中國城鄉發展不平衡和農村發展不充分之間的問題，并非是要放緩城市化發展的步伐，以鄉村振興戰略來代替城市化戰略，相反，鄉村振興戰略主張城鄉融合，共同發展，期望建成“以城帶鄉”、“以工哺農”、“城鄉互促互進”的發展模式來實現鄉村振興。

其次，把握好鄉村發展形態。隨著城市化的發展，鄉村人口分布發生了較大的變化，部分農民入城工作，定居于城市，鄉村人口不斷的較少。與此同時，村莊的數量也在不斷的縮減，據2016年《城鄉統計公報》中顯示，鄉村已經從2000年的66萬個行政村，減少到2016年末的52.6萬個行政村，鄉村人口格局發生了巨大的變化，鄉村作為鄉村振興中戰略的被實施主體，政府要時刻重視鄉村的發展狀態，能夠根據鄉村形態的變化，及時調整發展策略。

（二）實施鄉村振興戰略的重大意義

解決新時代矛盾沖突的必然選擇。新時代我國的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，鄉村振興戰略是解決新時代我國主要矛盾的必要選擇。新中國成立以來，我國的城鄉面貌有了很大的改善，但是城鄉二元結構仍然是我國目前最大的問題。從收入與消費水平看，2016年我國城鎮居民人均收入和消費支出分別是農村居民的2.72倍和2.28倍。從基本公共服務看，2016年67.7%的村莊沒有幼兒園、托兒所；18.1%的村莊沒有衛生室。從社會保障上看，農村低保、新農合保障標準低于城鎮居民與職工。目前這種狀況下如果不予以改變，將會阻礙我國全面建設現代化目標的實現。

建設社會主義現代化強國的必然要求。鄉村振興戰略是建設社會主義強國的必然要求。社會主義現代化是整體的現代化，農業、工業、國防、科技現代化，如果農業、農村、農民不能實現現代化，那么建設社會現代化強國就是一句空話。農業現代化、工業化、城鎮化是相輔相成的，農業現代化目標的實現是為了更好的促進工業化與城鎮化，農業現代化是滿足工業化和城鎮化需要的現代化。鄉村振興戰略中明確提出要堅持農業農村優先發展，意味著未來發展過程中要更加著眼于農村農業，讓其不再成為建設社會主義現代化強國的短板，實現建設中國特色主體現代化強國的目標。

二、鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能運行的偏離

實施鄉村振興戰略是實現農業、農村現代化的必然選擇，但在鄉村振興戰略實施的過程中基層政府職能得履行仍然存在很大的問題，直接影響鄉村振興戰略的實施。

（一）職能重心：假設性執行

我國政府縱向層次上分為中央、省、市、縣、鄉鎮五級，鄉鎮政府屬于我國行政體系的末梢，各項任務的具體貫徹實施都需要基層政府來完成，但是基層政府在政策履行的過程中存在著較大的問題：一是對于上級布置來的任務基層政府有時會采取假設性執行，即“上有政策，下有對策”，例如：許多農業政策方面下達的項目或者規劃圖僅僅存在于面板上，許多項目根本就沒有貫徹實施；二是政府只關注“硬指標”即上級政府重點考核的內容，忽略“軟指標”即未納入上級考核范圍之內的內容；三是在處理具體事務過程中，基層政府往往忙于“跑腿辦事”卻無錢無權，在這種情況下，鄉鎮政府疲于應付，遵循“不出事”的邏輯敷衍。

（二）職能關系：官僚化結構運作方式

馬克思.韋伯認為，按照科層制模型建立起來的政府機構，層級明確，制度嚴格、職責分明，能夠提高工作效率。我國政府部門是典型的科層制結構，但是科層制最終會表現為政府功能日益官僚化，政府存在做事僵化刻板、工作效率低下、適用能力差、創新能力不強、面對突發事件會無所適從等狀況。我國鄉村振興戰略實施過程中也存在著嚴重的官僚化現象。首先，針對政策文件的貫徹實施。許多政策文件上的內容幾乎是如法炮制，上級政府部門怎么寫下級部門也怎么寫，不做任何改動，也沒有充分考慮各地區的差異性；其次，在鄉村振興戰略運行過程中存在著嚴重的官僚化作風，政府在鄉村振興戰略中起著絕對控制作用，不鼓勵、不允許其它主體參與；最后，在政策貫徹實施過程中比較僵化、刻板，沒有根據實際情況進行定位。鄉村發展日益現代化、社會環境不斷更新變化，傳統的基于命令和控制的官僚體制已經不適應時代的發展。

（三）職能方式：經營性政權模式

基層政府作為基層事務的管理者，應該最大程度的實現其公共利益，然而在鄉村振興戰略的實施過程中基層政府更加注重自身利益的實現，忽略其應履行的公共服務職責。在國家資源分配的過程中，基層政府作為區域經濟發展的利益主體，常常把自身利益考核放在首位，將招商引資、發展區域經濟作為其主要目標，把公民的服務需求置于腦后，其嚴重違背了基層政府提供公共服務的屬性。隨著管理理念的不斷進步，經營性政權模式不適應現代管理方式，經營性政權模式應該向服務型政府轉變，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

三、鄉村振興戰略中基層政府職能轉變路徑

政府職能具有動態性的特點，政府職能需要根據社會環境的變化、發展理念的進步不斷地進行調整。筆者根據鄉村振興戰略中基層政府職能運行存在的問題，提出自己建設性的意見，希望可以對鄉村振興戰略的實行有所幫助。

（一）職能重心歸位：實際執行職能

鄉村振興戰略的有效實行還要依靠基層政府落地實施，基層政府作為最基層的政權組織，其職能重心最重要的還是執行性職能，國家頒布的方針、政策基層政府如果不貫徹實施，政府號令就會成為一紙空文。上級政府的任何命令、政策、指示也并非空中樓閣、虛無縹緲，其必須落到實處，予以實際執行。基層政府作為政府的基層部門，其基礎性以及微觀性決定了基層政府的執行性以及基層的務實性，同時也決定了其執行職能的重要性。鄉村振興戰略作為黨的一項重大決策，其重中之重就在于鄉鎮政府的執行力，所以基層政府應該樹立正確的執行觀念，提升基層政府的執行力。

（二）職能關系重建：多元主體共同參與

隨著經濟的快速發展，傳統的政府主導的官僚體制已經不適合現代農業的發展，同時多元化新型農業經營主體的崛起，帶來了政府與市場、政府與社會、政府與農民等多種職能關系的變化，多元主體共同合作逐漸成為新時代鄉村治理的主要方式。此治理方式要想發揮作用：首先，肯定政府作為公共治理的核心主體，發揮其統籌協調作用；其次，要充分發揮政府、市場、社會等多元主體共同合作的力量，促進鄉村振興與發展；最后，對多元主體進行具體職責定位，明確其權責，合理定位其角色。多元主體共同合作發展模式更加適合農業現代化發展，其改變了政府在農業發展過程中“一權獨大”的狀態，給予社會組織、市場、社會共同參與農業現代化發展的權力，讓它們為農業現代化發展出言獻策，貢獻自己的一份力量。

（三）職能方式轉型：服務型政府

傳統的治理方式已經不適應多元化農村經濟發展結構，鄉村振興戰略要順利實施，必須進行管理模式的轉變，由先前的經營型政權向服務型政府轉變。隨著農村經濟的進一步放開搞活，農民生產經營活動自主性不斷提高，農村的經營方式由正在由傳統的“征、管、批”管理型政府向“放、管、服”服務型政府轉變。服務型政府建成一方面可以最大限度地為鄉村振興戰略地實行提供政策、資源的支持，成為鄉村發展的內生動力；另一方面，建設服務型政府是解決“三農問題”的必然選擇。“三農”問題一直是國家發展的重中之重，三農問題要想得到解決需要鄉鎮政府不斷提高公共服務水平，建設成為服務型政府。所以在鄉村振興戰略發展過程中服務型政府的建設勢在必行。

四、結語

鄉村振興戰略的實施離不開基層政府的努力，基層政府要想更好、更快的推行鄉村振興戰略，其應該結合社會發展環境的變化及時定位自身職能，并且要克服基層政府在工作過程中的弊端，促使鄉村振興戰略的早日實現。