湖北國家儲備林建設投融資模式創新

鄭儷璇

引言

國家儲備林制度是根據2015年中央一號文件和《生態文明體制改革總體方案》的要求，按照總量平衡、結構優化、進口適度、持續經營的目標要求，探索生產能力高效、經營規模適度、儲備條件有序、生態環境良好的木材安全道路。結合《湖北林業發展“十三五”規劃綱要》和《湖北林業產業發展“十三五”規劃》以及《長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃》、《漢江生態經濟帶發展規劃》的相關任務和目標要求，國家儲備林建設是其中的重點投資建設領域。

一、國家儲備林建設目標和原則

湖北省林業投融資領域可大致劃分為三類：

第一類：涉及生態保護等硬性約束，公益性非常強，基本沒有經濟效益的項目，如石漠化治理、天然林資源保護、長江防護林建設、濕地保護修復、森林防火、林業有害生物防治等林業重大生態建設。第二類：以實現綠色可持續發展為目標，市場效益較強，兼具生態保障效益的項目，如發展林下經濟、竹藤花卉、林木種苗、林業生物醫藥、森林旅游休閑康養以及制漿造紙、林產化工、人造板、特色經濟林產品深加工等項目。第三類：兼具生態保護和綠色發展任務，生態社會效益較強，有一定經濟效益的項目，如營造林項目，包括國家儲備林、工業原料林、木本油料等經濟林，以及濕地公園、森林公園等。由于此類項目政策性要求高、現金流有限，需要政府主導和規劃統籌，并通過各種方式給予補助和支持，因此此類項目需要積極引進社會資本，探索市場化融資模式。

國家儲備林項目的建設目標是：采取人工造林、改造培育、中幼林撫育和現有林管護(含天然林管護)等措施，大力營造珍稀大徑級用材林、短周期工業原料林、速生豐產林、水源涵養林、水土保持林、農田防護林、沿江防護林和血防林，提高湖北省木材儲備、水源涵養、水土保持能力和生態安全保障水平。建設總規模92.0萬公頃，其中人工造林32.7萬公頃、改造培育59.3萬公頃。

儲備林建設周期長、風險高、政策性強且投融資需求巨大。針對當前湖北林業生態保護與綠色產業發展之間的矛盾，主要工作原則包括：一是開拓投融資途徑和思路。加強金融機構與政府對接，打破傳統林業發展完全依賴財政投入的慣性思維，推動林業投融資機制創新。二是因地制宜，精準施策。根據不同領域、不同片區林業稟賦、產業發展特點，找準林業項目市場功能與政府行為的最佳結合點，設計融資解決方案。三是整合資源，市場運作。積極推動湖北省林業主管部門整合財政資金，做好重大生態建設項目策劃，推行PPP等模式，探索運用更多樣化的金融工具，引領社會資本，聚合各類社會資源。四是通過機制體制建設管控風險。在融資支持的同時推動制度建設、市場建設，落實多元化擔保結構和增信措施，改善林區金融生態環境，有效防范信貸風險。

二、效益分析

1.生態效益分析

項目實施后，對湖北省區域內涵養水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化空氣等方面具有促進作用。隨著湖北省森林的生長及立地條件的改善，生態系統的固碳能力增強，碳儲量增加，森林生態服務功能將得到極大提高，對于構建沿江生態保護帶和實施國家戰略水資源保障均具有直接支持效果，生態效益顯著。根據測算，建設完成后，每年可實現水源涵養生態價值230億元，水土保持生態價值72億元，固碳釋氧、凈化空氣生態價值178億元。森林覆蓋率提高1.5‰，增加木材1.2億立方米，帶動5000個貧困戶脫貧。

一是涵養水源。據國內外大量研究材料分析，營造1公頃林地，標準林分一般可增加蓄水300立方米。新造林基地的森林生態系統可涵養水源量2.76億立方米。

二是保育土壤。研究表明，每公頃森林固土量29.9噸，每公頃森林年保持氮量0.06噸，年保持磷量0.02噸，年保持鉀量0.55噸，年保持有機質量1.34噸。

三是固碳釋氧。研究表明，林木每增加蓄積1立方米，平均可吸收1.83噸二氧化碳，同時釋放氧氣1.62噸。

四是積累營養物質。森林在生長過程中不停的從周圍的環境吸收各種礦質元素并固定在植物體內，對降低下游面源污染及水體富營養化有重要作用。

五是凈化大氣環境。森林可以通過阻擋、過濾和吸附粉塵來凈化大氣。

2.社會效益分析

規劃項目的實施，能夠在一定程度上實現湖北森林的可持續經營，保障國家的木材安全，同時，將大大促進湖北省林業產業結構加快調整，林業投融資機制加快創新，提高森林總量的同時，優美的森林景觀美化了環境，明顯改善生態環境和人居環境，具有顯著的社會效益。

一是增加林產品供應，維護國家木材安全。規劃建設有利于改善林分結構，提高單位面積林分產量，為湖北省培育儲備大量的林木資源，有效增加國內木材供應，減少對國外木材進口依賴，保障國家木材安全，緩解優質、珍貴木材供求矛盾，促進湖北社會經濟可持續發展發揮重要作用。

二是改善生產生活條件，促進精準扶貧。通過規劃建設，廣泛吸收農村剩余勞力再就業，另外，林業產品運輸等還將帶來間接的勞務收入，同時還可帶動運輸、物資生產等相關產業的發展，促進地方經濟建設。

三是調整農村產業結構，推動新型農村建設。規劃實施可發揮山區資源優勢，變資源優勢為產業優勢，結合集體林權制度改革和湖北林業科學發展目標，實施速生豐產林建設，規劃的實施可以長期持續穩定地增加農民收入，推動社會主義新農村建設。

3.經濟效益分析

綜合考慮項目內生現金流和外部經濟效益，國家儲備林建設92萬公頃，全部建成成熟后，年生產木材10795萬立方米，每立方米平均收益600元，考慮年采伐限額僅為1020萬立方米，年收益60億元左右。

三、投融資模式創新

近兩年來，全國各地圍繞儲備林融資建設創新了一些新的模式和做法，值得湖北省國家儲備林建設發展借鑒。

（一）省屬企業統貸模式：整合林業資源設立省屬林業龍頭企業，既是市場化運作的企業，也兼具政策性任務，在儲備林建設中按照政府的統一規劃部署，發揮統貸平臺作用

以廣西為例，廣西承擔國家儲備林基地建設任務2100萬畝，占全國總規模的10.5%，任務量全國第一；項目建設任務覆蓋14個市72個縣，覆蓋區內涉及29個連片特殊困難地區，總投資350億元，融資需求超過200億元。對于金融機構而言，儲備林項目建設期長、運營期更長，面臨林業種植產業還款現金流不穩定的風險，且林業擔保資源非常有限，信貸管理難度大。廣西省政府堅持統一規劃，有效整合資金、整合資源、整合政策，優先支持全省13家國有林場，依托省屬林業集團統一借款，通過設立多元化的風險準備金，建立并實施國有林權抵押流轉機制、采伐證管理機制和統一交易管理機制，順利獲得融資支持。

（二）PPP模式：政府授權給具有政府背景的投融資主體，作為政府方出資人，同時引入社會資本共同成立PPP項目公司，作為建設和融資主體

以福建為例，福建省是我國林業大省，森林覆蓋率多年位居全國首位，集體林權制度改革走在全國前列。福建南平作為全國人工商品林特別是杉木的核心產區，是國家儲備林建設的重點地區，計劃種植規模超過460萬畝，主要樹種有杉木、馬尾松等針葉樹和木荷、楓香等鄉土闊葉樹以及楠木、紅豆杉等珍貴闊葉樹等，通過新造林、改培、補植補造等方式實現森林質量精準提升的目標，同時選擇適宜的地塊和種植模式開展林下經濟約30萬畝。在國家林業局的指導下，為提升可操作性和推動效率，南平市林業局統籌協調轄區內各縣，為政府與社會資本合作搭建統一合作框架，構建“市帶縣”模式，由市級主體與南平市林業局簽訂PPP合同，再與下轄縣（區）政府或其授權部門簽訂PPP項目子合同，與項目公司簽訂項目建設協議，以PPP合同項下全部應收賬款為融資提供擔保。與此同時，南平市林業局統籌協調各項目建設單位共同出資設立風險準備金。還通過采取林權控制措施、林業保險、動態還款、賬戶監管、木材采伐控制等方式有效緩釋信貸風險。

（三）市場化企業主導的市場化融資模式：市場化主體出于自身經營需要，將產業鏈向上游資源開發延伸，發展如林板一體化等項目。通過政府引導和扶持，將儲備林建設的政策性任務融入市場化主體的經營建設中

某大型森工企業擬在速生豐產林地區租種超過120萬畝林地實施人工林定向培育，實現林板一體化經營。該項目采取“企業主導、市場化運作、政府扶持”的市場化主體開發融資模式。該森工企業為爭取融資愿意提供最高額林木資產（人工商品林林木資產）為項目貸款提供抵押擔保。當地國資委承諾注入30億元國企改革基金，用于補充項目建設資金和經營性資金，扶持該森工企業做大做強。該林板一體化項目的順利實施，成功探索出一條以市場化模式支持儲備林戰略建設的新路徑。