自然資源資產管理：理論邏輯與改革導向

嚴金明，張東昇，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

自黨的十八大以來，自然資源資產管理在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等諸多政策文件中被反復提及和論述[1-3]，黨的十九大報告更明確提出“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，表明自然資源資產管理已然上升為前所未有的國家戰略層面[4]。自然資源部的成立，進一步彰顯了自然資源資產管理迫在眉睫，表明其必然成為強化國家治理能力的重要標志、加強生態文明建設的核心抓手和助推高質量發展的關鍵平臺。

自然資源資產可以界定為基于自然資源之上衍生的，具備國民福利預期、成本和價值能夠貨幣化計量的自然界各種物質財富要素[5-7]。自然資源資產管理即是按照約定的方式、條件、要求及限制，對自然資源資產實施計劃、組織、經營、協調和控制等綜合性活動，以期提升價值、降低成本、增加福利的系列過程[8-10]。其概念的提出，是對過往一段時期權利模糊、忽視價值、粗放利用、無序經營、缺乏監管等自然資源資產管理問題的反思和對未來多維、綠色、高效、安全、品質、有序的自然資源資產管理方式的展望[11]。實際上，自然資源資產管理面臨著眾多理論和實踐難題，如何界定和確立自然資源資產權利、如何顯化和評價自然資源資產價值、如何實現自然資源資產的安全保障和品質經營、如何實現自然資源資產的系統管理和綜合監督等諸多問題依然懸而未決。此外，既有研究主要集中于自然資源資產產權理論[12]、價值與資產核算[13-15]、可持續發展理論和資產管理[16]等自然資源資產管理的各個子系統，且主要關注土地、礦產等各類單一資源資產，缺乏對于自然資源資產管理理論邏輯的系統梳理和宏觀建構[17-18]。基于此，本文從自然資源資產管理相關理論出發，系統構建自然資源資產的權利、價值、經營和管理的理論邏輯框架，并據此提出自然資源資產管理三維立體多權化、生態價值具象化、安全品質六量化和系統監管綜合化的未來改革導向，以期為推進自然資源資產管理的體系重塑提供參考。

2 自然資源資產管理理論邏輯

新時代自然資源資產管理中，迫在眉睫的基礎起點問題是自然資源資產涉及哪些群體、何種權利以及如何保證權利實現，關鍵支撐問題是自然資源資產到底有無價值、如何顯化和具體評估，核心抓手問題是自然資源資產如何協調保護和經營，同時實現底線保障和高品質利用，重要保障問題是自然資源資產應當如何監督和管理、防止無序和混亂。因此，本文嘗試構建“權利—價值—經營—管理” 的理論邏輯體系框架，以探索解答自然資源資產權利明晰、價值顯化、經營安全、利用品質和管理有序中的諸多理論問題。

2.1 自然資源資產權利的理論邏輯：對象內涵與實現要求

2.1.1 自然資源資產的權利對象內涵

馬克思產權理論的“權利束”觀點認為，權利是一個可以統一也可以分離的概念[19]，因而自然資源資產權利不僅僅涉及所有權，也包括資格權、使用權、管理權等一系列權利。其中，所有權是所有制的法律表現，所有權形式的正當性應當由生產方式的必然性來說明。中國社會主義政治和經濟制度決定了自然資源資產所有權的公有性質，《憲法》更明確規定自然資源歸國家所有（全民所有）和集體所有。同時，自然資源資產的價值不僅僅取決于占有者的勞動投入，更受到全社會共同勞動投入的影響，其收益也應繼續為全社會所擁有，理應由享受所有權的國家和集體進行統一管理和利用。參考馬克思的個人所有制理論，為了既保證土地社會化占有以適應社會化生產的需要、又確保集體成員對生產資料所有權的實現，應當擯棄主張公有而實際上無主所有的虛化所有制，深化探索集體成員個人所有制的具體實現，也就是分離出既體現社會化占有、又確保成員權利的自然資源資產資格權，以確保成員的基本福利底線[20]。此外，馬克思產權理論進一步分析了土地國有基礎上的所有權與使用權、占有權分離，認為不存在土地私有產權，但仍然存在著對土地的私人和共同的占有權和使用權。類似地，由于所有權專屬于國家和集體所有，具有不可讓渡、不可處分的特點，當自然資源資產所有權歸國家（全民）和集體所有時，仍然可以存在私人個體或共同的使用權（經營權），既能保證公民合理利用獲得收益，更能有效提高資產利用效率。值得注意的是，國家和全民并非標準的權利主體，無法行使其所有權利，從而出現權利主體虛化的問題，此時可參考公共信托理論觀點，將政府作為所有者的受托人，接受全體人民（包括集體）的委托以政府來管理自然資源資產，即自然資源資產的管理權歸政府所有[21]，從而解決了西方私有產權理論無法解決的海洋、大氣、水、野生動植物等公共性較強、難以分割的自然資源資產管理問題。

2.1.2 自然資源資產的權利實現要求

2.2 自然資源資產價值的理論邏輯：價值顯化與評估實現

2.2.1 自然資源資產的價值顯化理論內涵

勞動價值論認為，沒有凝結人類勞動的自然資源資產并不具備價值，然而隨著生產力的提高，自然資源資產稀缺性逐漸體現，資源浪費與環境惡化問題隨之顯現，自然資源資產無價值論的觀點逐漸為人們所摒棄。供求價值理論認為，自然資源資產的價值源于人與自然環境之間的供求關系。一方面，自然資源資產具有能夠滿足人的需要的物質屬性，另一方面，其有限的數量對人類需要增長來說又具稀缺性，這種供求關系的存在決定了自然資源資產價值存在的必然性。生態系統服務理論認為生態系統為人類福祉提供了生態系統產品和生態服務功能[24-25]：首先，自然資源資產作為人類生產、發展所需的產品而具有經濟價值，自然資源資產既是人類（消費者）需要獲得以滿足生存、發展需求的產品，也是生產者需要獲取以保證生產的生產要素[26]；其次，自然資源資產還具有重要的生態價值，一方面各類自然資源資產互相作用，共同維系著人類賴以生存的生態系統的穩定性和可持續性，另一方面，自然資源資產作為人類文化、歷史、景觀的載體和優美自然環境的組成部分，能夠滿足人類對美好生活、文化、娛樂的需求，從而具有更高層面上的生態價值[27]。

2.2.2 自然資源資產的價值評估實現要求

由于自然資源資產空間分布的異質性和價值組成的復雜性，且受到長期以來自然資源資產無價值理論的影響，其市場價格機制并不成熟、相對價值也較為模糊，因而要具體顯化自然資源資產價值亟需科學合理的評估理論支撐。對于權利明晰、市場成熟的自然資源資產而言，基于市場供求關系形成的價格能夠很好的代表其作為產品或生產要素的價值，因此可以使用普通商品價格評估的方法進行價值核算，主要包括收益法、市場法和成本法等，抑或是參照實物期權理論，將自然資源資產視為一種期權，使用現金流凈現值和期權價值進行自然資源資產價值估計。而對于權利不盡明晰和市場不盡成熟的自然資源資產，盡管其本身價格機制扭曲，但市場中其相關產品的價格卻可能是有效的，因而可以基于具有相同功能或效用的替代產品進行價值估計，相應方法包括旅行成本法、內涵價格法和市場成本法；如無法找到替代產品，則需采用構造假想市場的方法進行價值估計，如參考消費者偏好理論，對消費者支付意愿進行比較和排序從而衡量自然資源價值[15]。此外，通過資源資產稅（費）、相關財政和政策也能實現自然資源資產價值評估，例如通過各類礦產資源開采稅費、綠色國民經濟核算等對相關自然資源資產價值進行具體評估。

2.3 自然資源資產經營的理論邏輯：安全保障與高品質利用

2.3.1 自然資源資產的安全保障

區分于其他資源，自然資源是人類生存和社會存續的必需品，因而在自然資源資產經營的過程中，應當優先確保資源資產安全。首先，自然資源資產利用應充分保障糧食安全。農業勞動特別是糧食生產，是其他一切勞動得以獨立存在的自然基礎，而耕地資產是構成糧食安全保障最基本、最重要的“底量”。在人口占世界總數1/5的中國，如何解決糧食安全問題、如何設定農用地存量底線、如何約束農業人口流失和土地非農化趨勢，是自然資源資產經營需要考慮的必要前提。其次，生態安全問題也不容忽視。盡管生態空間的重要性以及自然資源資產對其穩定性的重要意義早已成為共識，但由于生態空間功能復合型和轉用廉價性，在自然資源資產經營過程中，生態空間仍然極易受到城鎮、農業空間內部的生產活動的占用或干擾。因而自然資源資產經營亟需識別具有關鍵意義的元素、位置和聯系，設置關鍵生態“底量”以保證生態過程，以確保生態基礎福利和生態服務增值。此外，自然資源資產經營中仍然面臨社會穩定、資本投機等諸多風險。自然資源資產的權益分配直接關系著社會整體財富的流動，其經營實際上是對自然資源資產權益和價值再分配的過程，通過經營導致的自然資源資產價值提升也將吸引更多投機資本的涌入，可能引發資本壟斷、分配失衡、社會矛盾激化等諸多風險，因而自然資源資產經營應當合理預測和規避風險以確保安全。

2.3.2 自然資源資產的品質經營

雜文和漫畫，還有相聲，三者相通，都是批評的藝術，也都是正能量。三者都像貓頭鷹，使有些人不待見。其原因是有些人眼光短淺、胸懷狹窄，而與這些藝術本身無關。批評的藝術，如同悲劇，比喜劇更深沉，震撼力更強大。我愛看漫畫，愛聽相聲，也愛鼓搗雜文，但批評藝術的造詣尚欠火候。因此，應當時時自我提醒：“革命尚未成功，同志仍需努力。”

黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”所謂高質量發展，就是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展。根據需求層次理論，人類需求將不斷提升，隨著經濟產出不斷提高，人們會更為關注伴隨社會總體財富增加而來的生態環境惡化、生產效率低下、社會公平破壞和經濟結構扭曲等問題的解決，因而迫切需要高效、和諧、生態、開放、可持續的高質量發展方式轉型。在這一過程中，自然資源資產經營方式的轉變至關重要：首先，自然資源資產經營本身就是國民經濟和生態系統的物質源泉，與人類生活息息相關，其“存量”即體現了綜合的經濟、生態、社會和文化價值；其次，自然資源資產在經營中同時具備短缺瓶頸的“資源約束”和豐裕數量的“資源詛咒”，更在不同區域體現出極大的“稟賦差異”，亟需系統平衡自然資源資產經營“數量”、“質量”和“結構”，從而實現經營模式創新、技術突破和結構優化；最后，高質量發展、高品質利用本身也是具備不可再生性的自然資源資產經營的發展方向，粗放低質的資源經營方式不僅會導致當前成本過大，更提高了未來發展的成本，還降低了效率，破壞了自然資源資產經營“流量”的可持續性[28-29]。

2.4 自然資源資產監管的理論邏輯：系統管理和綜合監督

2.4.1 自然資源資產系統管理

20世紀70年代末至80年代初以來，為破解傳統官僚制自身機構膨脹、財政開支加大的困境，世界各國在新公共管理理論指導下，紛紛掀起以調整政府職能、創新管理方式和實行分權改革為核心的行政改革。然而，新公共管理主張的授權和分權模式，盡管在一定程度上解決了官僚制度效率低下問題，但也導致了政府機構和管理職能的碎片化、行政效率下降、行政資源浪費、部門權威降低等問題，反而增加了治理活動的復雜性。因而當前整體性治理理論不斷受到推崇，強調通過整合分散碎片化的手段重塑政府與客戶之間的關系，使得外部性成本內部化，更能提高政府的靈活性和服務性[30]。因此，自然資源資產管理應當不斷加強政府內部部門、層級之間以及政府和社會之間的合作，解決管理體系碎片化問題，統一行使全民所有自然資源資產管理，統一履行所有權職責、統一開展資產評估、統一管理資產處分、統一調節收益分配，提升自然資源資產管理的系統性。

2.4.2 自然資源資產綜合監督

在權利系統集中化之后，同樣容易產生資源揮霍、權利泛濫、腐敗滋生、利益流失、收益獨占等各類問題，因而作為接受全體人民委托代理自然資源資產管理的機構，政府應當接受“全民”的監督[31]，以規避“名義上全民所有，實際上誰管理誰擁有、誰受益”的現象[32]。首先，監督機制能夠“及時糾錯”，解決現存自然資源資產管理中存在的諸多問題，糾正自然資源資產使用者及管理者的不合理行為；其次，監督機制能夠“提前糾偏”，自然資源資產往往難以通過事后措施進行補救且糾錯成本高昂，因而應通過實時監督實現有效預警和規避未來風險；最后，監督能夠實現“權力倒逼”，通過全過程、全空間和全要素的全面綜合監督約束，倒逼自然資源資產管理中公權的權力邊界，杜絕自然資源資產成為實質上的“地方所有”或“領導所有”。

3 自然資源資產管理的改革導向

在“權利—價值—經營—管理” 的理論邏輯框架下，上文試圖回答的是“為什么”，然而在自然資源資產管理具體實踐中還需回答“怎么做”，也即是如何切實落實多項權利、促進多元利益實現，如何具體顯化資產價值、維護調節分配公平，如何穩妥保障資產經營底線安全、優化編制高品質資產負債表，如何系統統一自然資源資產管理、實現資產的有序監管。

3.1 三維立體多權化

為了保障自然資源資產權利的完整性、明晰性和穩定性，亟需進一步在三維空間尺度上，拓展完善自然資源資產統一登記制度。首先，應通過基礎信息調查和法律制度建設保障權利完整性，明確各類自然資源資產權利的價值表達和權能劃分，以國土調查為基礎統一開展自然資源資產及權利基礎信息調查，依托權利法律體系構建充分保障權利束完整性及其權能行使有效性，為統一的自然資源資產管理奠定基礎；其次，應以確權登記的形式保障三維立體空間的權利明晰，應當明確各類自然資源資產在三維立體空間層面上涉及的多種權利的完整權利信息，以登記的形式予以記錄公示，構建統一的三維自然資源資產權籍數據庫，從而明晰各類自然資源資產權利；最后，進行統一的權利登記管理，建立以登記制度對抗第三人的法律機制，保障權利主體、內容和形式上的穩定性，規避權利流轉中的各類風險。

針對自然資源資產諸多權利對象，在未來的自然資源資產管理中亟需建設歸屬清晰、權責明確的自然資源資產權利制度，明晰權利束中的多種權利的權能內容及歸屬：首先，堅持自然資源資產公有制制度，賦予所有權完整的占有、使用、收益和處分權能，明確國有資產邊界、有效遏制國有資產流失；其次，具體落實集體所有自然資源資產的成員資格權，探討以資格權承擔集體所有自然資源資產提供的福利保障，在未來基于多元社會保障制度探索資格權退出與市場化演進的協同路徑；再次，完善全民所有的自然資源資產有償使用制度，探索各類自然資源資產使用權出讓、轉讓、租賃和抵押制度，對于使用權市場化條件尚不明確、涉及公共利益的自然資源資產則應當探索其指標流轉機制，并進一步探索使用權市場化路徑；最后，推進自然資源資產管理權的細化落地，明確管理權職責、健全相關法律保障體系、完善各類制度與政策體系，統籌實現各類所有權、資格權和使用權的多權化管理。

3.2 生態價值具象化

基于自然資源資產價值的復合性，應在傳統自然資源資產經濟價值利用制度、模式和政策的基礎上，強化建立自然資源資產市場機制，推動自然資源資產價格機制形成。首先，重塑自然資源資產價值觀念，培育使用者或消費者使用或消費自然資源資產的支付意愿，尤為強調自然資源資產綠色生態價值的消費培養，放寬高效率、低能耗、強創新的使用者準入門檻和使用限制；其次，深入推進土地、水、礦產、森林、草原等全民所有自然資源資產開展有償使用制度改革，建立規范的自然資源資產權利出讓、流轉與收益保障制度，推進專有性、非戰略性的自然資源資產供給側結構性市場化改革；最后，構建完善的自然資源資產交易平臺，由市場發揮決定性作用，政府提供監管性服務，建立一批自然資源資產交易中介機構提供價值評估、信息流通、資金融通等各項服務，降低交易成本和風險，保障自然資源資產價格機制有效建立。

此外，由于自然資源資產的特殊屬性，其現實價值不能僅由市場價格顯現，自然資源資產也不能全權交由市場配置來實現，還應探索稅收、規費、利潤等其他自然資源資產價值調節和公平分配機制。首先，應建立自然資源資產使用規費制度，基于自然資源資產的生態、社會和經濟價值，設定合理的使用規費，對具有重要生態功能、不可再生的部分可以設定階梯式價格和規費制度；同時，還應建立自然資源資產稅收制度，分級分類制定自然資源資產使用稅率與稅收方式，以引導自然資源資產的經營方向、合理調節資產增值收益的公平分配；此外，還應合理制定自然資源資產經營的利潤調節和分配機制，鼓勵自然資源資產保護行為，嚴控自然資源資產破壞性經營行為，尤其是對于生態服務等難以由市場價格具體顯化的正向外部性，應當探索稅收、規費減免和利潤補貼等形式，進行自然資源資產價值的二次調節。

3.3 安全品質六量化

自然資源資產經營應以安全和品質為核心導向，在保障基本社會、經濟和生態系統安全的前提下，合理編制自然資源資產負債表，支撐資產核算、審計等諸多制度實施，實現“底量、存量、數量、質量、差量、流量”六量統籌優化。“底量”代表了自然資源資產中保障社會、經濟和生態安全的基本底數。首先，自然資源資產經營需以保障糧食安全為前提，充分保障糧食生產所需的土地、水、氣候等資源供給，嚴格劃定耕地保護紅線和永久基本農田保護紅線，保證耕地資源資產數量不減少、質量不降低；其次，自然資源資產經營不能以破壞生態安全為代價，應嚴格劃定生態保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，完善國土空間內部各類自然資源資產統一的用途管制和生態保護、修復、監測制度，確保生態資源資產平穩增長；最后，還應考慮經濟發展和社會穩定中的諸多具體風險，譬如考慮居住訴求確保一定的住宅用地資產、考慮畜牧業發展需要保障草原資產等，在自然資源資產中留存一定的預防和應急“底量”。

在保證安全“底量”的基礎上，為充分實現自然資源資產的高品質利用，還應從自然資源資產存量、數量、質量、差量和流量5個維度上優化編制自然資源資產負債表。首先，以“存量明底數”，自然資源資產負債表編制要“盤點家底”，基于既有自然資源統計數據和統一的國土調查，綜合應用各類自然資源資產監測和調查技術手段，測算土地、礦產、水資源等各類自然資源資產存量，構成表中自然資源資產賬戶的基礎內容；其次，以“數量定變化”，將自然資源資產經營過程中的數量變化納入表中，通過變更登記、動態監測等制度，監測各類自然資源資產因生產消耗、生態破壞等導致的減量和生態環境修復等導致的增量變化，結合存量數據構成表中自然資源資產賬戶主體部分；再次，以“質量測價值”，通過對自然資源資產的質量情況進行核算和監測，制定質量等級以及對應價值測算標準，依據質量優劣程度并綜合存量數量數值，測定自然資源資產具體價值量；進而，以“差量作修正”，通過自然資源資產空間差量的概念引入，突出區域差異導致的價值測算標準差異，即不同區域在不同自然稟賦、經濟水平和功能定位下，同等質量和數量的自然資源可能具備不同的價值量，以此提升資產賬戶價值量測度的科學性；最后，以“流量核成本”，利用自然資源資產流量概念測算負債賬戶，明確自然資源資產經營利用過程中產生的合理成本和不合理的生態、經濟等負債，以資產賬戶減除負債賬戶測算權益（凈資產）賬戶，進而嚴控經營過程中的過度開發、以劣充好、投機倒把等行為，實現高品質的自然資源資產經營。

3.4 系統監管綜合化

在整體性治理理論的指導下，自然資源資產管理體系應當是系統化的“四統一”建設：首先，統一履行自然資源資產所有權職責，整合分散的自然資源資產所有者職責，以自然資源部為主導構建全國統一的自然資源資產管理體系，系統整合地方割裂的各項資源資產管理機構，確保關系順暢、權責清晰；其次，統一開展自然資源資產評估及管理，建立自然資源資產統計和核算制度，明確資產評估基本原則，擬定各類自然資源資產差異化的技術程序與標準體系；再次，統一處分自然資源資產，建立自然資源資產有償使用制度，制定自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價入股政策，建立完善的自然資源資產市場機制，配套宏觀調控、區域協調和城鄉統籌政策措施；最后，統一調節資產收益分配，將自然資源資產納入國民經濟核算體系，制定各類自然資源資產經營及自然增值收益的差異化收益分配制度，采用生態補償、增值收益調節金、轉移支付等資產收益分配機制，協調自然資源增值收益分配，優化區域、城鄉、公私和央地之間的利益分配體系。

在管理系統化的同時也引發了權力的過度集中，因此，自然資源資產管理迫切需要配套反饋及時、動態有效的監督機制，實現全平臺、全過程、全要素和全空間的綜合監督：構建統一的現代信息技術管理、監督平臺，進行全平臺監督，打破各類自然資源資產管理的信息孤島，推進公共治理透明化，實現信息的充分共享，提高行政監督、司法監督及公眾監督的有效性和及時性；綜合監督需要打通自然資源資產調查、登記、規劃、審批、利用和保護等利用和管理環節，建立自然資源資產審計與領導干部自然資源資產離任審計制度，實現全過程的綜合監督；統合各類自然資源資產監督管理職能，進行全要素監督，開展針對區域生態系統和景觀系統的綜合性監督；最后，監督行為要求覆蓋整個國土空間，實現對城鎮、農業和生態空間，陸地和海洋空間，地上、地表和地下空間等各類自然空間的有效覆蓋，實現全空間監督，構建針對水資源、野生動物資源等流動性自然資源資產的區域協同治理機制。

4 結論與討論

明晰自然資源資產管理的理論邏輯和改革導向，是解決自然資源資產定義模糊、權利不清、價值不顯、低效高危、監管缺位的核心關鍵，更是統籌自然資源資產開發、利用、保護與經營，改善生態環境建設“美麗中國”實現高質量發展的重要保障。基于“權利—價值—經營—管理”的理論邏輯體系框架，本文提出自然資源資產權利應當包含自然資源資產所有權、資格權、使用權和管理權等對象內涵，以完整、明晰和穩定作為權利實現要求，力求實現“三維立體多權化”；自然資源資產價值顯化應當基于生態、經濟等價值的全面認知，全面應用各類價值評估方法，基于市場培育建設、價值調節和公平分配機制突出體現“生態價值具象化”；自然資源資產經營中既要保障安全，又要實現高品質利用，因而應當以“底量”保安全，以存量、數量、質量、差量和流量明確和完善編制資產負債表，實現“安全品質六量化”；自然資源資產管理則應當打破自然資源資產管理割裂的現狀，實現系統統一管理并建立全平臺、全過程、全資源和全空間的綜合監督機制，實現“系統監管綜合化”。

值得注意的是，本文構建的自然資源資產管理理論框架是綜合考慮多方理論支撐，在宏觀層面上探討的整體性邏輯體系。在此基礎上提出的自然資源資產管理改革導向也更多是對改革路徑的粗線條概要描述，仍然缺乏諸多制度、政策和工作的具體微觀細化。此外，自然資源資產管理這一命題事涉國計民生，錯綜復雜、千絲萬縷，其系統性、復雜性和困難性遠遠超過了一篇論文所能涵蓋的內容，不僅要將中央頂層設計與自然資源資產的具體實踐相結合，又要考慮與其他相關領域改革的協同性，還要考慮理論與實踐的對應性和有效度。因而，本文所嘗試構建的理論邏輯也僅包含權利、價值、經營和管理4個方面，旨在集中解決自然資源資產權利、資產價值顯化評估、資產負債表編制、資產管理監督等突出問題，同時也衍生闡釋了自然資源資產定義、交易、分配、核算和審計等問題。因此，未來自然資源資產管理研究仍然大有可為，資產資格權、有償使用制度、資產負債表、品質資產經營等諸多問題依然值得理論學術界和有關管理決策機構繼續深入探討，同時也應積極鼓勵探索新措施、新辦法，盡快補上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學發揮自然資源資產管理協調社會經濟發展和保護生態環境安全的促進作用。