江蘇省安置幫教工作高質量發展的探索與實踐

楊學農（江蘇省司法廳）

2018年，江蘇省安置幫教工作緊扣高質量發展走在全國前列目標定位，深化以“前置化、協議制、社會化”為重點的安置幫教工作改革，著力提升安置幫教工作的法治化、規范化、社會化水平，有效預防和減少刑釋人員重新犯罪。全省在冊安置幫教對象20.8萬人，全年接收5.2萬人，安置率、幫教率分別為99.86%、99.84%；當年重新犯罪率控制在全國較低水平；一至三季度全省刑釋人員刑事作案量同比平均下降21.4%，安置幫教工作為推進平安江蘇、法治江蘇建設，促進地方經濟發展與社會和諧穩定作出了積極貢獻。

一、主要做法和成效

（一）加強銜接管理，全力提升安全管控水平。做好刑釋人員銜接管理工作是安置幫教工作的首要環節。江蘇省在安置幫教對象銜接管理上始終做到“三個確保”。一是確保重點人員銜接有序。聯合江蘇省公安廳制定《江蘇省刑滿釋放重點幫教對象銜接管理工作規范（試行）》，明確司法行政部門、監所、公安機關等在刑釋重點幫教對象銜接工作中的職責和程序。全年重點幫教對象必接必送率達100%，實現無縫對接。全年協調處理省內及跨省“釋放難”案件20余件。二是確保重點時段管控有效。通過提前推送必接必送名單、加強督導等形式，指導各地做好全國全省“兩會”等重點時段安保維穩工作。三是確保專案和專項斗爭有力。會同省公安廳、省監獄局和南京市委政法委，指導省內一所監獄順利處置一起有較大社會影響的專案，取得良好政治效果、法律效果和社會效果。積極組織各地安置幫教機構參與掃黑除惡、整治槍爆違法犯罪專項斗爭，落實重點安置幫教對象移交公安機關列管制度，未發生影響全國全省的安置幫教對象重大重新犯罪案件。

（二）加強教育幫扶，全力提升安置幫教工作質量。教育幫扶工作是安置幫教機構認真履行自身職能的重要體現。一是落實安置幫教工作前置化改革措施。推動鹽城、徐州兩市縣級司法局和司法所工作人員到監所單位掛職，擔任安置幫教工作站副站長，參與出監評估、必接必送對象認定等工作。二是落實安置幫教工作協議制改革措施。推動地方安置幫教機構和社會組織深入省內監獄了解罪犯改造表現、思想動態、回歸需求等情況，與預釋放重點人員簽訂個性化安置幫教協議，落實精準幫扶措施。探索建立“1+1+N”協議簽訂和協議履行模式，全年簽訂協議9245件，安排服刑人員親屬遠程親情視頻會見6722人次。三是落實安置幫教工作幫困扶助措施。幫助貧困特殊人群家庭解決生活困難及就業、就醫、未成年子女就學等問題，助力脫貧攻堅。共舉辦各類幫扶活動292場次，走訪特困家庭958戶，簽訂幫扶協議995份，發放陽光幫扶資金116.3萬元，46戶特困家庭的62名失學、輟學子女全部復學。

（三）加強制度建設，全力提升法治化水平。加強安置幫教工作制度化是規范做好安置幫教工作的前提和保證。在積極做好安置幫教工作調研的基礎上，江蘇省司法廳聯合省高院、省檢察院、省公安廳等部門制定《江蘇省安置幫教工作辦法》（以下簡稱《辦法》），對近年來安置幫教工作中好的做法予以歸納總結固化，對所依據的較為分散的政策規定予以歸并，對制約安置幫教工作發展的有關問題解決路徑予以回應，對原有安置幫教工作方式方法予以創新。《辦法》共七章53條，主要包括總則、職責分工、釋放準備、釋放銜接、教育幫扶、工作機制、附則等內容?！掇k法》對進一步加強和規范安置幫教工作開展，提高其權威性、法治性、執行力具有重要引領和制度保障作用。

（四）加強載體建設，全力提升基礎保障能力。加強司法行政刑罰執行一體化建設，依托“互幫共建”機制，每年由監獄派出130余名民警到全省所有縣（市、區）司法局在從事社區矯正工作基礎上重點做好罪犯假釋、暫予監外執行評估及監獄釋放難、死亡處理難、保外就醫難“三難”工作，同時，強化省、市、縣三級培訓，不斷提升安置幫教工作隊伍能力素質。加強安置幫教中心和基地建設，做好省級回歸實訓矯正基地籌建工作。在全省13個設區市建立25個用于過渡性安置“三無”“三假”等特困人員的自主型安置基地，全年安置34人。依托企業建立市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）三級安置幫教基地1586個，安置4230人，推動基地與安置幫教機構平臺融合聯動和教育幫扶作用發揮。

（五）加強宣傳引導，全力提升社會參與水平。一是加強典型引領。為加強重點幫教對象精準銜接工作，發揮典型案例的示范指導作用，推動刑釋人員安置幫教工作高質量發展，在全省開展安置幫教典型案例評選活動，各地共上報典型案例122篇。案例選自2016至2018年三年間發生的監獄重點刑釋人員、社區服刑人員刑滿（矯正期滿）納入安置幫教的重點幫教對象銜接中發生的典型案例，具有真實性、創新性和規范性的特點，對各地做好重點幫教對象銜接具有重要指導作用。二是發揮社會參與作用。認真落實司法部、中央綜治辦、民政部、財政部等部門制定的《關于社會組織參與幫教刑滿釋放人員工作的意見》，加強宣傳和引導，對經濟基礎條件好、幫教對象數量大的地區，積極扶持一批專業化、規范化程度高的社會組織參與幫教工作，形成可復制、可推廣的經驗，以點帶面推動整個工作的開展；對現有社會組織發展滯后、安置幫教對象數量較少的地區，通過搭建孵化平臺等途徑，發動和扶持有意愿、有能力參與幫教工作的各方社會力量，依法依規成立社會組織，承接和參與幫教業務。同時，積極引導工、青、婦及行業協會商會等社會力量共同開展刑釋人員教育幫扶工作。全省共建有與安置幫教相關的社會組織93個，其中，行業型77個、專業型11個、基礎型5個。行業型社會組織中，縣（市、區）級有63個，縣級覆蓋率達65.63%。各縣（市、區）司法局牽頭協調安置幫教成員單位和社會組織等，對本地回歸人數相對集中的監所開展回歸指導幫教專場活動380余次。三是加強志愿幫扶工作。注重發揮安置幫教志愿者在安置幫教工作中的獨特作用，倡導志愿者和社會熱心人士，特別是具有法學、心理學、教育學、社會學等專業背景的人士參加幫教工作，壯大幫教力量。同時加強對安置幫教志愿服務的統籌、指導和保障，推動縣級安置幫教協會全覆蓋，廣泛募集資金，為特困刑釋人員提供多方面幫扶。

二、存在的問題與不足

一是安置幫教法律支撐不足。國家層面還沒有一部專門的《安置幫教法》，目前法律依據主要是1994年公布施行的《監獄法》，而《監獄法》中涉及安置幫教的條文數量較少、表述較為原則、操作性不強。實踐工作主要依據中央、國務院和省級政府下發的政策性文件，如2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》的通知（中辦發〔2010〕5號），2011年江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳轉發《省綜治委關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實施意見》的通知（蘇辦發〔2011〕52號）（以下簡稱《實施意見》），這些文件往往不對社會公開，而《監獄法》以及社會治理方面的其他法律法規，條文又過于原則，使得安置幫教工作開展法律保障和支撐不足，缺乏強制力和約束力。

二是防范安置幫教對象重新犯罪的難度較大。目前全省安置幫教對象約有20.8萬人，每年新增5萬人左右，這類人員構成復雜，管控難度大，“燃點”也較低，作大案要案的可能性較大。從司法行政機關安置幫教工作職能看，主要是幫教和安置，對安置幫教對象的管控責任主要在地方公安機關，但對這部分人員的安置幫教工作如果做不到位，也會加劇其對國家、社會的不滿，產生一定的矛盾，導致其重新走向社會的反面，有的甚至鋌而走險，發生報復特定關系人或社會的重大案件，給社會安全與和諧穩定帶來較大隱患。

三是安置幫教工作的社會支持系統還不夠完善。從社會學角度來看，我國安置幫教的實質是對刑釋人員回歸社會的一種保護措施，在國（境）外一般稱為“更生保護”，并配有一套相應的法律法規體系予以保證。而在我國的安置幫教實踐中，盡管對刑釋人員采取不歧視、給出路的政策，但由于法律層面的保護性規定不足，社會各界對刑釋人員的接納度不高，他們在就業、人際交往等方面還受到一些歧視和排斥，導致了“釋放難”“安置難”等問題的發生。尤其是一些“三無”人員、刑釋人員因重大疾病致貧等導致的釋放和安置難問題，司法行政部門在協調和推動地方黨委政府落實安置幫教工作主體責任中往往困難重重。而在其維護刑釋人員自身權益和人格尊嚴方面來說，部分刑釋人員從心理上往往又表現為排斥和對安置幫教機構的不配合、不信任態度，使得安置幫教工作時常陷入尷尬境地。

四是安置幫教工作的保障還不夠到位。對安置幫教工作人財物的保障問題僅在少量政策文件中涉及，沒有統一、具體的規定和要求，有的受發文范圍的限制不好操作，影響了工作保障機制作用的發揮。例如，安置幫教工作力量仍比較薄弱，無論在政法專編人員的配備還是社工的招聘方面均存在一些不足，《實施意見》中規定的安置幫教的社工配備標準還難以真正落實，安置幫教專職社工比例偏低，兼職較多。安置幫教經費保障不足的問題還十分突出，安置幫教工作一些工作性經費未列入財政保障范圍，重點刑釋人員必接必送經費標準較低，給工作開展帶來難度。

三、具體舉措

（一）提升政治站位，切實履行安置幫教安全穩定職責。加強研判預警工作。2019年，國家大事多、喜事多，維護社會安全穩定的壓力加大。要強化各級安置幫教機構工作人員安全穩定意識，切實提高政治定位，進一步完善常態研判和信息預警及響應處置工作機制，不斷提高對安置幫教各種矛盾問題預測預警預防能力，全力協助公安機關履行監督管理責任，防范安置幫教對象重新犯罪。完善危險性評估機制。加強出監綜合評估工作，監獄在規定期限內完成評估報告，確保預釋放人員出監評估率達100%。根據罪犯認罪悔罪和改造表現，精準認定重點幫教對象，提高重點幫教對象危險性評估的準確率，為后期安置幫教機構做好幫教工作奠定基礎。落實重點人員銜接管控。加強重點預釋放人員的信息溝通交流，充分利用外圍數據，從線上、線下兩個層面做好信息錄入和分析研判，力求信息錄入率和銜接回執發送率達100%。嚴格執行《江蘇省刑滿釋放重點幫教對象銜接管理工作規范（試行）》，扎實做好重點幫教對象的排查、認定、接送、管控和解除等工作。及時向公安機關送交列管通知書，夯實安全穩控責任，提交列管率不低于95%。加強對出監綜合評估認定有明顯重新犯罪傾向及“三無”“三假”等重點幫教對象的銜接，確保重點幫教對象接送率達100%。積極做好專項斗爭和專案工作。認真貫徹落實中央、省委有關部署要求，積極參與做好掃黑除惡專項斗爭相關工作。嚴把調查評估、管理教育、日常幫教等各個關口，深入開展情況摸排，對有涉黑涉惡因素的重點人員做到底數清、情況明，建立工作臺賬，有針對性地制定工作方案，逐一談心談話，開展警示教育，切實做好重點監管工作，及時做好安置幫教相關專案工作，全力維護國家安全穩定。

（二）加大改革力度，切實提升安置幫教工作水平。深化前置化改革。依托司法行政刑罰執行一體化工作機制，繼續推行互幫共建工作，進一步加大監獄戒毒民警參與地方安置幫教工作的選派力度。進一步有序推進縣級司法局和司法所工作人員到監所單位掛職，擔任安置幫教工作站副站長，參與出監評估、“必接必送”對象認定、幫教幫扶指導等工作，力爭實現監所單位全覆蓋。深化協議制改革。推動地方安置幫教機構和社會組織深入監所了解掌握罪犯改造表現、回歸需求等情況，與預釋放重點幫教對象簽訂個性化安置幫教協議，體現政治改造、心理健康、文化技術、社會救助等定制化幫教內容，落實精準幫扶措施。繼續探索建立“1+1+N”協議簽訂和協議履行模式，預釋放重點幫教對象和主動申請人員協議簽訂率達100%。深化社會化改革。大力發展安置幫教志愿者隊伍，加強對志愿服務的統籌、指導和保障。結合全省網格化建設，指導基層司法所動員網格員加入安置幫教小組，參與教育幫扶工作。積極引導工、青、婦及行業協會商會等社會力量共同開展安置幫教對象教育幫扶工作。積極融入社會心理服務體系建設，加快行為、認知、心理矯正類等專業性社會組織培育發展，利用其專業優勢，強化安置幫教中心的心理健康教育、心理咨詢、心理治療、心理危機干預等功能，為安置幫教對象提供心理服務。完善社會組織承接安置幫教項目的購買機制和目錄清單。動員組織行業型、專業型、基礎型社會組織及企業、社會團體、愛心人士等社會力量廣泛參與安置幫教工作。同時，動員社會力量做好安置幫教對象特困家庭幫扶救助工作，通過開展“六一護苗”主題日等活動，幫助協調解決其未成年子女失學等問題。各縣（市、區）司法局牽頭協調成員單位和社會組織等，對本地回歸人數相對集中的監所至少每季度開展一次回歸指導幫教專場活動。

（三）加強制度建設，切實提高安置幫教法治化水平。推動地方立法。按照《〈江蘇省人大常委會2018～2022年立法規劃〉實施意見》的要求，積極開展安置幫教工作立法專題調研，起草《江蘇省安置幫教工作條例（建議稿）》，努力通過推進地方立法來解決安置幫教工作力量不足、刑釋人員社會保障政策落實和社會救助幫扶不力等問題，推動縣、鄉黨委政府落實安置幫教工作主體責任，為全省安置幫教工作高質量發展始終走在前列提供堅強法治保障。加強標準化建設。研究制定《江蘇省安置幫教對象精準幫扶工作規范》，推進安置幫教精準幫扶工作標準化，提升精準幫扶工作實效，為更好實施教育幫扶、提高教育質量、有效降低重新犯罪率提供制度支撐。

（四）加強載體建設，切實增強安置幫教基礎保障能力。加強協會建設。充分發揮省級安置幫教協會的優勢，在全省構建廣泛覆蓋的安置幫教工作網絡，加強與協會成員單位及省內外重點院校和相關科研機構的合作交流，推動安置幫教工作理論和實踐的創新。推動縣級安置幫教協會全覆蓋，廣泛募集資金，為特困刑釋人員提供多方面幫扶。加強中心（基地）建設。充分發揮安置幫教基地在安置幫教對象教育幫扶中的載體作用和資源優勢，打造一批具有地區特色、作用發揮突出的品牌基地。加強自主型、依托型的過渡性安置幫教基地建設。深入推進市、縣兩級自主型安置幫教基地建設，依托企業建立市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）三級安置幫教基地，凸顯其教育、技能培訓和接收安置“三無”“三假”等人員功能。加強信息化建設。加強安置幫教信息系統二期建設，做好移動應用客戶端的研發和使用工作。推動建立覆蓋檢察、公安、民政、司法行政、人社、監獄等相關部門信息的數據庫，相互交換比對信息，提高安置幫教服務水平。在公安機關、司法行政機關和監獄機關之間建立服刑人員、刑釋人員信息交流、比對管理平臺，對預釋放重點人員信息精準推送，預防脫管漏管和重新犯罪。加強遠程親情視頻會見設施配備與維護保障，方便服刑人員家屬聯系會見，提高會見成功率。

（五）加強組織保障，切實提升安置幫教整體水平。加強工作機構建設。結合機構改革和安置幫教工作新的形勢發展需要，不斷完善安置幫教工作組織機構和職能設置，加強對安置幫教工作的組織領導和協調指導，規范開展安置幫教日常工作，提高工作效率。加強工作隊伍建設。加強司法行政刑罰執行一體化建設，健全完善監獄民警參與安置幫教工作的“選派、使用、管理、考核”長效工作機制。切實加強安置幫教工作隊伍力量和教育管理，積極推進革命化、正規化、專業化、職業化建設。堅持專群結合，進一步充實安置幫教工作隊伍力量，完善安置幫教專職社工招聘、管理、考核、激勵和保障機制，發揮安置幫教工作專兼職社工作用。健全完善省、市、縣三級培訓機制，通過會議、視頻培訓等多種形式開展全省安置幫教工作隊伍大培訓、大練兵活動，不斷提升安置幫教工作隊伍能力素質。加強考核考評。對照司法部制定的安置幫教績效考核評價標準，結合本省實際，科學設定考核內容和考核標準，推動江蘇省各地安置幫教工作的健康有序開展。