關于行政執法音像記錄制度的若干思考

翟焰魂（河北省司法廳）

何佳鑫（西南政法大學）

何榮莊（河北省石家莊市農業農村局）

行政執法全過程記錄中的音像記錄作為國內創新的行政執法制度，在促進嚴格規范公正文明執法，保障和監督行政機關有效地履行職責，切實維護人民群眾合法權益等方面發揮著重要作用。各級政府匯集了大量的法律資源，組織專家學者對相關制度不斷進行延展和探索，通過制定音像記錄清單等“模板化”方式落實音像記錄制度，執法效果得到了顯著提升。2019年1月，在多個地方、部門試點的基礎上，國務院辦公廳印發了《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）（以下簡稱《意見》），就執法全過程記錄中的音像記錄方面提出：要建立健全執法音像記錄管理制度，明確執法音像記錄的設備配備、使用規范、記錄要素、存儲應用、監督管理等要求。作為行政執法人員尤其是基層執法人員如何落實好這一科學的執法制度，亟需執法機關結合各自領域的執法特點，對執法音像記錄的內涵與標準、音像記錄具體的保存措施與期限、音像記錄作為行政機關作出具體行政行為的有效證據的轉化條件與方式等方面作進一步的探索與實踐。

一、行政執法音像記錄的內涵應當明確且標準應當設定

（一）規范性文件對行政執法音像記錄的表述

2017年1月，在《國務院辦公廳關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（國辦發〔2017〕14號）中，對音像記錄曾作出概況性規定：對現場檢查、隨機抽查、調查取證、證據保全、聽證、行政強制、送達等容易引發爭議的行政執法過程，要進行音像記錄。對直接涉及人身自由、生命健康、重大財產權益的現場執法活動和執法場所，要進行全過程音像記錄。在此基礎上，在《意見》規范音像記錄部分稱：音像記錄是通過照相機、錄音機、攝像機、執法記錄儀、視頻監控等記錄設備，實時對行政執法過程進行記錄的方式。以上規定僅對音像記錄適用的范圍和音像記錄的方式進行了說明，但是并未涉及音像記錄的實質內涵和記錄標準。

（二）明確行政執法音像記錄內涵與標準的現實意義

多個地方行政執法機關在具體落實執法音像記錄制度的過程中，根據行政執法的不同類別、程序制定了各自的《執法音像記錄清單》，雖然執法機關按照清單推行音像記錄制度在實踐中不失為一種可行的措施，具有蓋然性，但執法過程具有現場的復雜性、不確定性等特點，《執法音像記錄清單》不可能具有較強的前瞻性。在執法音像記錄制度延展過程中，《執法音像記錄清單》需要根據執法的實際情況不斷進行修訂和完善，需要適時地對效果進行評估，這就要求執法人員能夠準確地理解音像記錄的內涵與標準；加之執法類別的不同與執法人員理解的差異，如果執法音像記錄沒有統一的內涵與標準，將會影響該制度的延伸效果。因此，應當設定并明確音像記錄的內涵與標準，這將更有利于執法機關進行相應制度的設計和準確實施。

（三）行政執法音像記錄應有的內涵與標準

行政執法音像記錄的內涵在于明確其含義，具體應當包括音像記錄的目的、與執法過程其他記錄方式的關系、補強的意義等內容。

音像記錄的目的在于對執法行為進行追溯，實現對執法中重點程序尤其是查封、扣押等涉及相對人重大權益、容易引發爭議的行政執法過程的回放，并實現一定條件下的證據轉化。音像記錄相對于其他記錄方式，應當處于補充性、印證性地位。對文字記錄能夠全面有效記錄執法過程和執法行為的，可以不進行音像記錄；即使進行音像記錄，也應當側重于對文字記錄起到補充或者印證的作用。比如行政執法過程中的送達行為，案件當事人在送達回證上簽名或簽章的行為即完成了法律規定的送達，其音像記錄只是對行為人身份、簽署行為的補充與印證。反之，對文字記錄不能有效記錄執法過程和執法行為的，應當具有嚴格的音像記錄形式。例如，交通警察在道路上測酒駕的過程，就應當有較為嚴格的音像記錄。

行政執法機關應當根據音像記錄的方式不同而分類設定標準，將用原始載體保留記錄、文字說明、合法性、錄制人身份告知等內容作為基本音像記錄判斷標準；將完整性、清晰度、回放性、交互性以及錄制的補強作用等作為音像記錄優劣的判斷標準；將以偷拍偷錄等不正當手段獲取的或者依據法律、法規、規章應當采取音像記錄，卻無文字記錄相互印證等情形作為排除標準。

二、行政執法音像記錄保存的方式、期限的設定

隨著電子技術的發展和大數據技術的廣泛應用，執法音像記錄的保存越來越便捷。基層執法機關和執法人員在充分利用現有的信息技術和辦公自動化系統建設成果的同時，仍然需要繼續探索成本低、效果好、易保存、易操作、防刪改的記錄保存方式。

（一）執法音像記錄保存的方式應當分類設定

根據執法類別和對以往個案執法實踐的總結，音像記錄保存的方式與期限不應拘泥于某種統一的形式或者載體。一般的執法行為，如在行政處罰案件、行政強制案件執法過程中形成的音像記錄，應當制作光盤、拍攝照片等并附相關的文字說明，連同案卷一并保存，保存的期限與案卷相同。對重大案件中的音像記錄或者作為證據使用的音像記錄，如行政機關強制拆除當事人拒不到現場的非法建筑物、構筑物等極易引發重大爭議的行政行為，應當制作音像記錄復制過程的公證文書，連同復制品一并保存。

行政征收、行政收費、行政許可、行政檢查應當側重于文字記錄，以文字記錄為主；對沒有爭議的具體行政行為的音像記錄，鼓勵采用大數據的方式予以集中保存；對具有爭議的具體行政行為的音像記錄，以附卷的方式保存，由此降低基層執法機關保存音像記錄的費用支出。

（二）執法音像記錄保存的期限應當分類設定

保存期限應根據音像記錄的具體用途設定，不同的保存方式采取相應的保存期限，設定保存期限時應重點考慮保存成本。保存時間過短則音像記錄的目的難以實現，而保存時間過長不僅會增加執法機關保存費用、人力的支出，相對人的信息被不正當使用的風險也會加大。對沒有爭議的具體行政行為的音像記錄，不宜保存過長時間，應當比照權利救濟的期限適當延長，以能夠應對行政訴訟為宜，一般不超過一年。易引發爭議的或者當事人正在尋求權利救濟的案件，其音像記錄應保存不少于五年。重大的案件或重大的具體行政行為，保存期限可以隨卷延長，但一般不超過20年。

（三）國家秘密、商業秘密、個人隱私的保護在執法音像記錄保存的期限和方式中應予體現

涉密案件音像記錄的保存依據國家關于保密的法律法規辦理，但行政機關在設定音像記錄保存方式與期限時，卻極易忽視對國家秘密、商業秘密、個人穩私的保護。因此，涉密內容的保護應當作為音像記錄保存中一項不可或缺的重要內容，在保存方式和期限中單獨列明。以此強化基層執法人員對執法過程中獲取的涉密信息的保護意識，促使執法人員對其合理使用、妥善保管、完善處理。

三、行政執法音像記錄作為具體行政行為的證據須符合法定要件

（一）行政執法音像記錄并非必然轉化為作出具體行政行為的證據

在執法實踐中部分執法人員對執法音像記錄與證據的關系認識不足，認為執法音像記錄必然轉化為有效證據。個別執法人員和行政機關長期以來秉持“一切能證明案件事實的客觀情況都是證據”的認識，使得執法音像記錄在行政機關工作人員的內心確認方面具有很強的證據象征意義。如將執法音像記錄僅作為行政機關內部具有管理性、說明性的證明資料，則在行政機關對執法人員的監督和對執法人員信譽保護等方面無疑具有重要的證明意義。但是如將執法音像記錄作為具體行政行為的有效證據，賦予了其對外部行政行為的證明力，則必須具備證據的客觀性、合法性及與待證事實之間的關聯性。

（二）行政執法音像記錄作為證據使用其形式與內容均應具備合法性

在執法程序中作出具體行政行為的執法機關負有舉證責任，而執法音像記錄無論采取何種記錄方式，一般均具備證據客觀性和與待證事實之間的關聯性。因此，一定意義上音像記錄的合法與否將直接決定執法機關作出具體行政行為的證據有無。

將執法音像記錄作為具體行政行為的證據使用，則應當根據案件的相應程序所適用的法律規范對其予以規制。如最高人民法院《行政訴訟證據若干問題的規定》對在行政訴訟程序中的錄音錄像等視聽資料進行了規制，要求有原始載體，注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象，聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄等。并且規定以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的侵害他人合法權益的音像記錄，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的音像記錄，無正當理由拒不提供原件、原物，又無其他證據印證且對方當事人不予認可的證據復制件或者復制品以及進行技術處理而無法辨明真偽的音像記錄等證據材料不能作為定案依據。執法音像記錄如果作為移送涉嫌犯罪案件的證據，還須符合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于收集提取和審查判斷電子數據的有關規定以及刑事訴訟證據的要求。

（三）行政執法人員對音像記錄證據轉化應有正確認識

執法音像記錄作為證據使用的法定要件，在不同案件、不同程序中也不盡相同，不符合法定要件的執法音像記錄是不能轉化為具體行政行為有效證據的。增強執法人員在證據轉化方面的認識，有利于其在執法過程中以證據的標準進行執法音像記錄，從而全面提高音像記錄的質量，最終提高執法效率，提升執法效果。

四、結語

綜上，科學地設定執法音像記錄的含義和標準，不僅有利于對執法全過程記錄制度開展深入研究，更有利于執法機關和執法人員準確地適用該項制度；根據執法類別和案件情況設定執法音像記錄的保存方式和保存期限，以降低基層執法機關的執法成本，提高執法效率；明確執法音像記錄在不同執法程序中作為證據的法定要件，并采取清單等多種形式加以固定，不僅有利于進一步保障和監督行政機關有效履行職責，而且在提高對違法行為人責任追究的力度、提高涉嫌犯罪案件移送質量等方面具有重要意義。