開發區人事和薪酬制度改革進展與前景展望

□ 吳 閆

自1984年設立首批國家級經濟技術開發區以來，我國經濟技術開發區、高新區、綜合保稅區等各類開發區迅速發展，已成為國家體制機制改革的試驗田和前沿陣地，也成為我國創新驅動發展、經濟轉型升級的重要平臺。在我國經濟發展進入新常態的背景下，為有效破除制約開發區發展的人事管理障礙，濟南、鄭州等地區紛紛啟動了以人事和薪酬制度改革為核心的體制機制改革，通過“履行職責契約化、考核評價標準化、薪酬分配績效化”，構建“人員能進能出、崗位能上能下、待遇能高能低”的現代管理機制，營造“干事創業、敢為人先、崇尚實干、注重實績”的良好氛圍，有效激發了開發區內生動力和發展活力。但改革進程中也面臨整體效應不高、創新不足、推進緩慢等突出問題，亟須進一步深化人事和薪酬制度改革，不斷提升改革的系統性、規范性與科學性。

一、開發區人事和薪酬制度改革的總體狀況

整體看，我國各開發區人事薪酬制度改革普遍以全員聘任和績效工資為核心，探索構建科學規范和運行高效的管理機制、充滿生機活力的選人用人機制、科學公正的業績評價機制、獎優罰劣和優績優酬的激勵機制，旨在實現“用人制度科學化、管理方式扁平化、履行職責契約化、考核評價標準化、薪酬分配績效化”。具體改革舉措包括以下幾個方面。

（一）改革行政管理架構，實現干部職業通道由“僵化”向“靈活”轉變

改革人事和薪酬制度，首先要改革行政管理架構。我國開發區主要通過壓縮管理層級、打通管理和專業兩個發展序列，來進一步優化組織架構，拓寬干部職業發展渠道。

1.優化組織架構

取消部門內設科室，壓減管理層級，構建“管委會—工作部門—工作崗位”三級扁平化的管理架構，合理劃分部門職能模塊，明確部門領導職責分工。同時，按照“總量控制、因事設崗、精干高效、群體優化”原則，根據其職責任務和工作性質等因素，制定崗位設置方案，合理確定各部門各類、各等級崗位以及結構比例。

2.拓寬職業通道

設置管理通道與專業通道相結合的“Y”型職業發展通道，優化激勵機制，進一步凝聚優秀人才，優化隊伍結構。其中，管理通道一般設置開發區領導正職、開發區領導副職、部門正職、部門副職四個崗位層級，專業通道一般設置三級主辦、二級主辦、一級主辦、二級主管、一級主管、二級總監、一級總監七個崗位層級。專業序列中上級崗位對下級崗位只有業務指導權，沒有行政管理權。專業序列所有崗位均統一接受所在部門領導的日常管理和考核監督。二級總監和部門副職、一級總監和部門正職在薪酬待遇上一致。干部職工在晉升至一級主管后，有管理通道和專業通道兩個方向選擇，避免“千軍萬馬同擠獨木橋”。縱向上，可由專業序列或管理序列逐級向上晉升。橫向上，可由專業序列一級主管經規定程序晉升至管理序列部門副職。崗位層級的晉升和降級以業績考核為主，不唯資歷、不唯學歷。業績優，崗位升；業績劣，崗位降。

（二）推行全員聘任制，實現干部人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉變

打破干部終身制，建立全員聘任、能上能下、能進能出的干部人事制度，是開發區人事薪酬制度改革的一大亮點。通過實行全員崗位競聘，打破編制身份的羈絆，實行在編人員和新招聘人員兩種管理辦法，并對落聘人員給予合理安置。

1.實行崗位聘用

打破編制身份羈絆，變“身份管理”為“崗位管理”，開展全員崗位聘任，聘用期滿的重新聘任。對開發區在編在崗人員，實行編內任職與崗位聘職相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離的“三分離、雙軌運行”管理。在編人員聘用后實行身份“封存管理”，原職級記入個人檔案，工齡連續計算，并按國家有關規定辦理晉級、晉職、工資調整等手續，保留原編制、身份、級別不變，在辦理調動、退休和參加社會保障時按檔案身份辦理。在開發區工作期間實績突出的，優先提拔重用。新招聘的市場化人員由人才服務公司統一負責招聘、薪酬和勞動關系管理，人才派遣至開發區工作，接受統一績效考核。所有人員在崗位聘用、考核方式和薪酬設計上都“一碗水端平”，一律按崗位實施無差別的人力資源管理。

2.做好落聘安置

對現有正式人員中在各階段聘任全部完成后仍無崗位的落聘人員，分情況通過辭職、調離、待崗、辭退或者解聘等方式進行分流。在編人員辭職或者調離的，按照《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）或《事業單位人事管理條例》予以審批辦理；落聘而待崗的由組織部（人社局）組織上崗培訓，待崗期間只發固定工資，不享受績效工資。待崗培訓期滿，安排重新競聘，仍未成功競聘上崗且不接受其他安排的，依據有關規定予以辭退或解聘。非在編人員按照《中華人民共和國勞動合同法》的有關規定予以辦理。對進入市場化類的現有正式人員，若連續兩年年終考核不合格或觸犯法律法規以及發生對單位利益產生重大負面影響的行為，聘任崗位予以解聘，退回到行政事業類體系，按上述行政事業類落聘人員后續處理辦法辦理。其他市場化類人員若連續兩年年終考核不合格或觸犯法律法規以及發生對單位利益產生重大負面影響的行為，解除勞動合同，并按照相關的法律規定辦理。

（三）開展績效考評，實現干部考核由“主觀評價”向“量化考評”轉變

完善績效考核辦法，是開發區人事薪酬制度改革的重要環節。通過實施三級聯動的全員戰略績效考核，進一步將考核結果與薪酬收入、評先評優、獎懲激勵、崗位調整等掛鉤，從而進一步實現績效考核的科學化和規范化。

1.完善績效考核體系

引入KPI（關鍵績效指標）考核原理，實施全員戰略績效考核。實行上級政府考核開發區、開發區考核部門、部門考核工作人員的績效考核三級聯動。開發區成立績效考核領導小組，負責績效考核工作?？冃Э己朔譃椴块T績效考核和個人績效考核。績效考核遵循部門考核與個人考核相結合、分級考核與分類考核相結合、定量考核與定性考核相結合、獎勵與處罰相結合的原則。其中，部門績效考核指標依據上級政府下達的績效考核內容和黨工委、管委會確定的工作目標、上級主管部門的業務指標和本部門的重點職能工作確定，個人績效考核主要評價在崗人員的業績、能力、態度等方面情況。部門績效考核由開發區績效考核領導小組負責，個人績效考核由各部門負責。

2.強化考核結果運用

考核結果與薪酬收入、評先評優、獎懲激勵等掛鉤，并作為原體制內人員職務調整和人員崗位變動、續聘、解聘的重要依據。第一，考核結果與績效薪酬掛鉤。個人年度績效考核結果與上級政府對開發區的考核結果、所在部門的考核結果掛鉤。第二，考核結果與部門領導聘任或薪酬檔級掛鉤。年度考核結果排名末位的部門，將其部門主要負責人的薪檔下調一檔；連續兩年末位的，對部門主要負責人和相關責任人予以解聘或降級使用且薪級同步下調一級。第三，考核結果與干部職工聘用和薪酬檔級掛鉤。年度考核結果位于本部門末位的干部職工，將其薪檔下調一檔；年度考核結果連續兩年排在本部門末位的干部職工，予以解聘或降級使用且薪酬同步下調一級。第四，考核結果與干部職工的年度考核、晉級晉檔、選拔任用、評先評優、追責問責相掛鉤。

（四）改革薪酬分配機制，實現薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉變

重新確立薪酬分配機制，是開發區人事薪酬制度改革的重要突破。通過建立以績效薪酬為核心的收入分配制度，將薪酬體系劃分為基本薪酬和績效薪酬兩部分，強化績效薪酬的激勵性。

1.建立績效薪酬體系

按照“以崗定薪、按績定酬、崗變薪變、酬隨績走”的原則，建立以績效薪酬為核心的收入分配制度。按照“適度提高、留住和吸引人才”的原則，由開發區管委會綜合考慮本地經濟發展情況、財力情況、上級績效考核結果、上年度人員薪酬水平等因素，按上級確定的原則和標準自主分配干部職工薪酬。

2.合理確定薪酬水平

開發區在職人員的收入統稱為薪酬，由基本薪酬和績效薪酬兩部分組成。基本薪酬是薪酬的固定部分，體現基本保障功能，按月發放?？冃匠晔切匠甑母硬糠?，體現崗位價值、能力水平和業績貢獻，根據績效考核結果發放。同時，為強化績效薪酬激勵，體現“高工資是干出來的”原則，按固定浮動比例核定基本薪酬和績效薪酬。

二、開發區人事和薪酬制度改革的成效及問題

當前，開發區的人事和薪酬制度改革已經由局部探索向整體推進。目前，湖北、貴州、黑龍江、河北等多個省級政府均對創新開發區人事和薪酬制度改革作出了重要部署，也取得了一定進展，有效激發了開發區的發展活力，但同時改革中也存在著諸多不足。

（一）改革有效激發了開發區發展活力

以濟南高新區為例，通過改革干部管理方式，推行干部全員聘任制，實現干部人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉變；通過改革干部考評體系，推行全員績效考評，實現干部考核由“主觀評價”向“量化考評”轉變；通過改革分配激勵機制，推行績效工資制，實現薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉變。改革后，高薪區人人扛指標、人人有壓力，企業滿意度不斷提高，經濟實力不斷增強，高新區的發展駛入快車道。一是干部人事結構得以優化。例如，濟南高新區已面向全球開展兩次招聘，共招聘240人，競爭比高達40∶1，一大批高學歷、年紀輕的優質人才進入高新區，干部隊伍得以整體優化。二是有效激發干部職工干事創業熱情。例如，濟南高新區堅持末位人員比例不少于5%的強制分布原則開展績效考核，在2016年考核中，管委會近1,000名工作人員納入考評體系，有60多人被納入“末位淘汰”序列，其中有9人因不能勝任工作被強制淘汰。同時，考核結果與薪酬直接掛鉤，工作表現優秀的，則可得到全部薪酬；表現差的則僅能得到基本工資?？闪炕男匠昕己梭w系對干部職工沖擊力大，帶來了危機感，工作主動性和效率大幅提高。

（二）改革進程中存在的問題

開發區人事和薪酬制度改革關系到開發區經濟發展和社會穩定，涉及干部職工切身利益，覆蓋面廣，是一項復雜的系統工程，是一個不斷探索、調整、深化和完善的過程，改革過程中難免存在諸多問題與不足。

1.未充分考慮各地差異

隨著改革的持續縱深推進，開發區人事和薪酬制度改革已經成為省級層面的統一工作部署。但各開發區間經濟發展水平不盡相同，期望用總體設計、標準化建設、一體化指揮來推進改革，并不符合改革工作本身的規律。

2.整體效應發揮不足

部分地區把人事和薪酬制度改革作為“漲薪”的重要途徑和手段，在推進改革的同時，未同步推進行政管理體制機制改革，改革的整體效應不足。此外，受現有人事管理體制的限制，目前很多開發區人事和薪酬制度改革只是在正科級及以下層級展開，改革存在不徹底性，距離實現真正的全員聘用尚有一定距離。

3.面臨一定法律困境

雖然我國《公務員法》對聘任制作出了規定，但在職業發展、績效考核、解聘人員保障、薪酬福利、爭議的司法救濟等具體實施方面仍需進一步細化。

4.存在冒進現象

部分地區在推進改革進程中，對改革的不確定性考慮不足，在條件不成熟的情況下急于推進改革，導致在解決一個問題的同時催生出其他問題，使得改革要么難以推進，要么走樣，要么達不到預期的目標。例如，部分地區在推進改革過程中，新的薪酬體系未能覆蓋所有員工的現有薪酬水平，且薪酬差異設計不合理，導致新舊薪酬體系難以實現平穩轉換。一方面，薪酬差距過大導致改革推行面臨較大阻力；另一方面，薪酬差距過小，則改革難以實現有效激勵。

5.公眾參與不足

從改革方案設計來看，多為開發區所在地的全面深化改革領導小組辦公室牽頭組織實施，存在制定主體單一和缺乏改革利益相關者的共同參與等問題。從改革方案落實來看，出于維護穩定的考慮，部分地區的改革全程封閉運行，未將改革信息向公眾披露，改革的透明性不足。從改革事后評估來看，未把人民群眾對改革的獲得感作為改革社會效果評價的最主要標準，不能真實反映社會各界意見和改革成效。

三、開發區人事和薪酬制度改革的建議和發展趨勢

2019年5月，國務院發布《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（國發〔2019〕11號），明確提出，“允許國家級經開區按照機構編制管理相關規定，調整內設機構、職能、人員等，推進機構設置和職能配置優化協同高效”“地方人民政府可根據國家級經開區發展需要，按規定統籌使用各類編制資源”“支持國家級經開區創新選人用人機制，經批準可實行聘任制、績效考核制等，允許實行兼職兼薪、年薪制、協議工資制等多種分配方式。”為深化開發區人事和薪酬制度改革進一步指明了方向。

開發區人事和薪酬制度改革是開發區體制機制改革重要組成部分，也是關鍵環節。當前來看，改革要深入推進，必須堅持頂層設計與基層實踐相結合、整體推進與重點突破相結合、深化改革與依法行政相結合、積極穩妥與循序漸進相結合、嚴格保密與公開透明相結合，納入國家行政體制改革，乃至國家治理體系現代化的進程之中。

（一）堅持頂層設計與基層實踐相結合

開發區人事和薪酬制度改革作為開發區體制機制改革的關鍵環節，牽涉面廣、任務艱巨，確有必要加強頂層設計，明確改革的目標、思路、重點和時序安排。同時，我國疆域廣闊，各地經濟社會發展水平不一，應切實尊重地方首創精神，允許鼓勵地方根據自身情況開展改革。深化開發區人事和薪酬制度改革，必須堅持自上而下的頂層設計與自下而上的基層創新相結合。一方面，要強化改革頂層設計，統籌把握改革的基本原則、總體目標和步驟安排，正確處理好改革與發展穩定之間、各個改革之間的關系，增強改革的協調性、配套性與實效性，確保改革沿著正確方向積極穩妥推進。另一方面，要為基層改革留有充足的改革創新空間，在不違背改革總體方向和基本原則的前提下，鼓勵基層大膽試點探索，根據自身綜合條件制定切合自身需要的差異化的改革方案和措施。

（二）堅持整體推進與重點突破相結合

人事和薪酬制度改革屬于體制機制改革的重要組成部分，不可避免地涉及政治體制、經濟體制、文化體制和社會體制等相關改革，具有系統性特征。這就要求高度重視改革的系統性、整體與協同性。同時，人事和薪酬制度改革直接關系到多方主體的利益調整，面臨較大阻力，這就要求必須堅持重點突破，加快形成推動改革的強大動力。深化開發區人事和薪酬制度改革，必須堅持整體推進和重點突破的內在統一、有機結合。一方面，要統籌謀劃深化人事和薪酬制度改革的各個方面、各個層次、各個要素，注重不同時期、不同方面改革的有機銜接和協同配合，注重改革舉措的整體效果，防止單兵突進、顧此失彼。另一方面，必須抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面，在機構調整、崗位設置、績效考核和薪酬體系等重點領域和關鍵環節進行突破。

（三）堅持深化改革與依法行政相結合

建設法治政府是深化機構和行政體制改革的目標之一，深化開發區人事和薪酬制度改革必須妥善處理好深化改革與依法行政之間的矛盾，不得以違背法律、犧牲法律權威為代價。一方面，要堅持運用法治思維和法治方式推進改革。通過爭取上級授權先行先試等柔性方式推動改革創新，較好地兼顧深化改革與依法行政之間的關系。要靈活運用地方立法權，通過立法創新最大限度地創造“制度紅利”，為改革創新提供必要空間和法治保障，確保改革始終沿著法治軌道有序推進。另一方面，要堅持在改革中完善法治。及時把改革中形成的成熟經驗制度化、法制化，各級政府要加強與人大及司法機構的溝通銜接，做好相關法律法規的立改廢釋工作。

（四）堅持積極穩妥與循序漸進相結合

開發區人事和薪酬改革本質上是一項全方位、整體性的體制改革，關系到開發區經濟發展和社會穩定，必須堅持積極穩妥與循序漸進相結合，堅持改革力度、發展速度和社會可承受程度的統一，在社會穩定中推進改革發展，通過改革發展促進社會穩定。一方面，要在所在地黨委、政府的決策部署下和開發區黨工委、管委會直接領導下，按照既定方案，扎實推進改革工作。要積極借鑒其他地區先進經驗，創造性地提出符合當地實際的改革方案和操作方法。要強化內部宣傳，統一思想認識，切實維護社會穩定。要研究制定人員安置具體方案，積極穩妥做好人員的合理使用和妥善安置，確保改革平穩過渡。要嚴肅工作紀律，嚴格遵守政治紀律和政治規矩、組織人事紀律、機構編制紀律和財經紀律，對違反規定的，要嚴肅追究有關單位和人員的責任。另一方面，要把握好改革的力度、節奏和進度，做好各項改革措施的銜接工作，保持工作的連續性和穩定性，及時研究并妥善解決改革中遇到的新情況、新問題，確保改革平穩有序推進。

（五）堅持嚴格保密與公開透明相結合

由于機構調整與人員變動，在改革過程中必然涉及國家秘密的流轉、新的國家秘密的產生、以及相關國家秘密載體的依法處理和保護，改革必須嚴格執行保密紀律。同時，公開透明是法治政府的基本特征，在改革過程中要堅持公開透明，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。深化開發區人事和薪酬制度改革，必須堅持嚴格保密與公開透明相結合。一方面，要嚴格落實黨政領導干部保密工作責任制，嚴格遵守保密紀律，準確把握改革宣傳口徑，對外發布涉及改革的信息要嚴格保密審查，對涉密敏感事項要控制知悉范圍，不得對外透露。要做好涉密人員類別調整以及離崗離職脫密期管理工作，保證對涉密人員的持續有效管理。要加強涉密載體的清理、歸檔、移交、銷毀等工作，杜絕隱患，防止失密泄密情況發生。另一方面，要擴大改革的公眾參與，完善公眾參與機制與程序，積極聽取改革利益相關者、媒體、社會公眾的不同意見和建議，充分兼顧各方利益訴求，營造良好的改革氛圍。鼓勵社會研究機構及智庫參與改革研究以及對改革進行獨立客觀的第三方評估，真實反映改革取得的社會效果，為進一步深化改革提供參考建議。