在改革中探索“三定”規定創新
——基于青島的實踐

●王軍

部門“三定”規定是機構改革精神的集中體現，是部門運行和依法履職的基本依據，因此制定“三定”規定是機構改革實施工作的中心環節。這次機構改革呈現了很多新思想、新理念、新方法，集中體現在新“三定”規定中。如何做好新一輪機構改革部門“三定”規定工作，需要打破傳統思維與傳統做法，重新認識“三定”規定的意義、內容、作用與方法。

一、新“三定”規定的結構形式體現黨內法規的法律效力

以往傳統的“三定”規定一般采用公文格式，新“三定”規定采用了法律條文并列式結構，分條、款、項，更加體現“三定”規定作為黨內法規的法律效力及機構編制法定化的改革要求。“條”是組成法律規范的基本單位，一部法律是由若干法條組成的，新“三定”規定一般為“八條”。第一條是部門設立依據，一般表述機構改革方案的批準程序；第二條是明確部門機構性質，如市委工作機關，或市政府工作部門；第三條是職能配置，包括主要職責、職能轉變和有關職責分工；第四條是內設機構，包括內設機構名稱、職責、設置數量等；第五條是人員編制，包括編制數量、領導職數；第六條是所屬事業單位另行規定；第七條是解釋權；第八條是實施時間。另有少數部門有第九條，規范特殊事宜。

二、堅持黨的全面領導是新“三定”規定的根本遵循

一是建立健全黨對重大工作的領導體制機制。在部門“三定”規定中明確表述“xx部門貫徹黨中央關于xx工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對xx工作的集中統一領導”。二是落實行業黨建責任。在組織、市場監管、民政、人社、教育、衛生健康、住建等行業系統部門的“三定”規定中，統一表述行業黨建的職責任務。三是明確黨委重要議事協調機構。部分黨委重要議事協調機構獨立設置秘書處等辦事機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進，確保把黨中央各項決策部署落到實處。四是體現黨中央對機構編制工作的集中統一領導。新“三定”規定經黨委、政府批準后，由黨委辦公廳、政府辦公廳發布。

三、聚焦部門主要職能配置是新“三定”規定的核心

職能配置是“三定”規定的核心。如何精準確定具有地方特色、管理層級特點的部門“三定”規定，在共性事宜上實現“上下貫通”，在個性事宜上又“百花齊放”，需要做好三個聚焦。

一是聚焦地方黨委政府的中心工作。在貫徹落實上級方針政策和決策部署基礎上，地方黨政工作部門還要緊緊圍繞所在地黨委政府的中心工作履職，地方中心工作的確定來源于上級對地方的工作要求與發展定位，這兩者之間是一脈相承的。近年來，國務院陸續批復了有關城市的總體規劃，明確了城市的功能定位和發展目標。比如青島的定位是我國沿海重要中心城市和濱海度假旅游城市、國際性港口城市、國家歷史文化名城。圍繞這個定位，相關部門的“三定”規定需要集中體現海洋發展職責。另外，地方政府承擔的國家戰略建設任務、地方重要建設發展任務等中心工作，都要以適當形式體現在部門“三定”規定中，如從嚴治黨、新舊動能轉換、優化營商環境、海洋發展、軍民融合、鄉村振興等。當然，由于“三定”規定在一定時期內具有穩定性，一些階段性、臨時性的任務不宜寫入“三定”規定。

二是聚焦部門主責主業。著力研究歸納每個部門的主責主業與改革發展方向，突出職責定位，提高“三定”規定的精準性。比如，科技部門在新一輪機構改革中需要緊緊圍繞“科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略”三大戰略提煉歸納其主責主業。再如新組建的自然資源部門，無論其職責如何表述，核心是對自然資源的集中統一管理、統籌多規合一這兩項主責主業。

三是聚焦轉變政府職能。圍繞加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的定位，集中梳理部門主要職責，對照改革要求，結合地方實際研究確定“三定”規定表述，特別要注重轉變職能，簡政放權。比如，青島市在部門政府工作部門“三定”規定中強調要培育、引導、扶持行業協會商會發展，推進行業自律，發揮服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用。再如，在主要職責部分，獨立表述“職能轉變”，明確要求各部門減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，提高資源配置效率和公平性，激發各類市場主體活力等。結合市行政審批服務局的組建，第一批共從19個部門劃入296項審批服務事項，明確行業主管部門與行政審批局的監管分工，落實事中事后監管責任。

四、科學界定職責分工是新“三定”規定的難點

這次改革，既解決了大量職責邊界問題，也產生了一些新邊界。制定“三定”規定，直面職責分工這個難點，逐項解決。

一是堅持優化協同高效理順職責邊界。在界定部門主要職責、處室職責及相關部門職責分工過程中，要堅持問題導向，聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，對確需多個部門管理的事項，分清主辦和協辦關系，加強配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。以青島市為例，此次改革中共調整、理順、規范53個市級黨政部門的職責邊界事項98項。如在水務、道路、橋梁、供熱、燃氣、園林綠化、景觀亮化等多個市政公用行業，構建起由一個部門負責規劃、建設、管理、服務的全鏈條管理體制；再如地方金融監管領域，明確由市金融監管局統一承擔“7+4”領域的金融監管職責，落實地方金融監管職責。這些都有助于解決條塊分割、碎片化管理等問題。按照權責一致、有權必有責的要求，在賦予部門職權的同時，明確其相應承擔的責任。

二是著力解決部門職責的難點堵點空白點。比如城市停車場管理、城市清雪、森林防火、生態環境、農村人居環境綜合整治等，部門不愿意承擔。在“三定”規定中，要結合實際逐項明確。對于安全應急職責除管行業必須管安全外，青島要求所有黨政機關均明確一個處室負責本機關的安全應急工作。再如港區內危險化學品監管，在港區陸上為社會車輛服務的加油站由應急管理部門負責，為港口企業的裝卸設備和非營運車輛服務的加油站，由交通運輸部門負責，看似職責劃分非常清晰，但實踐中存在監管空白，不少加油站既為裝卸設備加油，也為社會車輛加油，市應急部門必須同有關部門研究提出解決辦法。對于有關規定明顯容易引起部門職責交叉的部分，需要專題研究予以明確。如住建部門的“負責建設個人住房信息系統”，這個職責與中央要求的全國不動產登記統一平臺信息由自然資源部門負責的職責有分歧，容易引起職責交叉。因此，這項職責不在市住建局“三定”規定中表述，而是由市自然資源和規劃局給市住建局開放使用端口，建立信息共享機制。

五、精準測算編制資源是新“三定”規定的基礎

核定編制資源，既是人員轉隸的基本依據，也是部門履行職能的基礎保障。科學配置編制資源，是“三定”規定的基礎性工作。這次機構改革編制合理配備、人員轉隸壓力很大。青島市市本級涉及轉隸的市直單位有52個，轉隸在職人員2000余人，是歷次改革中轉隸規模最大的一次。

一是精準測算。在框架測算環節，全面分析每個部門的人員年齡結構、干部配備結構等數據，對機構整合較大的部門，測算出機構整合后干部自然減員的周期，在此基礎上，提出人員分流方案。最終，青島市53個黨政機構，因人員轉隸造成超編的只有8個部門，且都能在3年過渡期內消化。比如市場監管局，這次機構改革面臨的整合壓力最大，經過精心測算、多渠道分流安置，最終只超編4人，且在年內就可通過自然減員消化到位。

二是確保重點。在編制資源緊缺、總量控制的背景下，通過編制資源的優化整合與橫向調劑，優先保障一線產業部門、應急環保、軍民融合、醫療保障等部門。同時，為新組建機構預留部分編制，用于引進專業和緊缺人才，確保新機構高質量順利運轉。

三是穩步推進。安全生產、市場監管、民生保障等任務艱巨，轉隸涉及的人員量大面廣，為確保工作平穩有序，每個涉改部門都組建了本部門的機構改革工作小組，召開部門改革動員部署會，傳達改革精神。組織、機構編制、人事部門一盤棋，統一政策口徑與方法步驟，指導部門全面摸清涉改處室與人員情況，及時掌握動態，深入細致開展思想政治工作，確保了轉隸工作平穩有序。