以“四個全面”打造高質量社會保障體系
——“十四五”浙江社會保障建設面臨的挑戰與建議

□孫勝梅

新中國成立70年來，浙江社會保障體系建設成就有目共賭，不僅率先在全國建立了覆蓋全民、統籌城鄉、運行有序的新型社會保障制度體系，而且保障范圍持續擴大，保障水平穩步提升，為全省社會經濟發展和民生持續改善發揮了不可替代的作用。步入“十四五”，經濟發展不確定性、人口老齡化加劇、就業形式多樣化、以及推進社會治理現代化構成了新時期浙江社會保障體系建設的時代背景，面對人民日益增長的美好生活需要，浙江社會保障亟待在深化改革中，破解發展不平衡不充分問題，實現從“高速度擴張”向“高質量發展”轉變，為全省人民織就更安全可靠的生活保障網。

“十四五”浙江社會保障建設面臨的挑戰

“十四五”浙江社會保障建設面臨的挑戰，既有來自經濟下行和發展不確性以及勞動力市場結構性變化帶來的籌資難度加大、基金收入來源收緊，又有來自人口老齡化加劇和待遇剛性增長帶來的基金支出快速擴張，還有時代變革對其治理水平提出的新要求，所有這些都將對浙江社會保障發展帶來全面深入的影響。

挑戰一：經濟下行壓力和發展不確定性需要充分發揮社會保障的反周期調節功能。70年的實踐充分證明，社會保障不僅是我國的民生安全網和社會穩定器，同時也是經濟運行的調節器。當經濟不景氣時，社會保障可以發揮反周期的經濟運行調節功能，通過階段性降低企業社會保險繳費費率、返還社會保險費、臨時性減征社會保險費，以及給予企業社會保險補貼等社保新政，為緩解企業經營困境、減輕企業負擔、穩定就業局勢和促進經濟增長發揮積極作用。同時，社會保障還可以有效化解人們的后顧之憂，有利于提振公眾消費信心、提高當期邊際消費傾向，從而助力經濟增長方式的轉變。在中美經貿摩擦不斷升級、消費降維、投資乏力等背景下，“不確定性”成了“十四五”時期浙江經濟發展的主要關鍵詞。面對世界百年未有之變局，減費降稅是當前國家宏觀經濟政策的主要取向，對此，需要充分發揮社會保障的反周期經濟調節功能，通過階段性降低和減輕企業的社保繳費負擔，提振消費信心，為浙江經濟發展實現質量變革、動力變革、效率變革贏得時間和空間。

挑戰二：人口老齡化加劇需要高度重視社會保障可持續運行問題。人口年齡結構是影響社會保障可持續發展的最重要的因素和變量，不同的人口年齡結構，意味著不同的社會保障負擔水平和制度撫養系數。長期來，得益于人口年齡結構的紅利，浙江各項社會保障制度運行平穩，基金收支狀況良好，基金支付能力總體要好于全國平均水平和其他兄弟省份。步入“十四五”，隨著浙江人口年齡結構步入“深度老齡化”，老年社會撫養系數將得到快速上升，不管是養老、還是醫療保險制度的可持續性都將面臨較大風險和挑戰。一方面，從基金收入端來看，勞動年齡人口的減少會進一步弱化社會保障的可持續繳費能力；另一方面，從基金出口端來看，老年人口規模的持續擴大和社會保障待遇水平的剛性增長將導致基金支出快速增長。據預測，未來五年浙江人口老齡化的規模、速度和深度都將進入前所未有的加強階段。全省60歲及以上的老年人口總量將從2020年1190萬上升至2025年1494萬，年均增量達到60萬左右。人口老齡化率將從2020年的20.45%提高至2025年的24.81%，步入“深度老齡化”社會。與此同時，高齡化進程不斷加劇，高齡老人和失能老人快速增加。人口年齡結構的深度老齡化不僅會對基本養老和醫療保險制度的可持續性帶來較大沖擊和挑戰，而且加大了對社會化養老服務的需求，亟待通過有效的制度安排來解決長期失能和高齡老人的生活照護問題。

挑戰三：勞動力市場結構性變化呼喚創新社會保障參保和繳費政策。現代社會保險制度是工業化產物，是建立在穩定、長期的勞資關系基礎之上的，勞資分責是受雇勞動者在社會保險制度中獲得經濟福利的最重要原因。但在互聯網時代，隨著網絡平臺的廣泛應用和人工智能時代的到來，勞動力市場結構正在發生深刻變化，出現了越來越多的“平臺型就業”“自雇傭就業”“多重勞動關系”等新型就業形態和模式，對傳統基于勞動關系的社會保險參保和繳費政策帶來新的挑戰和壓力。浙江作為互聯網經濟大省，是共享經濟發展的先行地和領頭雁，境內擁有阿里巴巴、螞蟻金服、蘑菇街、同花順、貝貝網、曹操專車、花瓣網、丁香園等眾多互聯網平臺，是新業態發展最活躍的省份之一。據不完全統計，浙江新業態從業人員高達數百萬人。但是，目前針對新業態的社會保障政策尚處于真空地帶，無論是法律文件，還是政府規章，都嚴重落后于實踐。如何順應“互聯網經濟時代”勞動力市場結構性變化和就業形式多樣化的發展趨勢，積極創新和完善社會保險參保和繳費政策，將是社會保障建設面臨的一大挑戰。

挑戰四：社會治理現代化要求全方位提升社會保障治理水平。社會保障作為我國社會領域最重要的制度安排，在社會治理中承擔著舉足輕重的作用，已經從國有企業改革的配套政策發展成為國家治理體系的重要組成部分和內容。在社會治理方面，浙江一直走在全國前列，從“最多跑一次”改革到政府數字化轉型，這是浙江政府治理方式的一場深刻革命和重大創新，是涵蓋政府治理理念、政務服務流程、政府治理方式和信息技術應用的全方位、系統性、協同式變革。社會保障涉及的都是民生問題，其治理能力和水平的高低直接影響著老百姓的切身體驗和感受。如何按照省委、省政府提出的“最多跑一次”和“政府數字化轉型”的部署和要求，進一步在優化服務流程、加強部門協同、健全公眾參與，以及推進服務標準化建設方面實現新的突破和進展，將“最多跑一次”改革向縱深推進，并充分運用“互聯網+”的思維和技術，進一步拓寬服務通道和載體，推進社會保障業務網上辦、掌上辦以及全省通辦，為城鄉居民提供更加快捷、方便、優質、高效的民生服務，將是“十四五”時期浙江社會保障體系建設的重點課題。

以“四個全面”打造高質量社會保障體系

面對“十四五”浙江宏觀經濟環境、社會環境和人口環境對社會保障發展帶來的挑戰，浙江社會保障體系建設要緊扣十九大提出的“兜底線、織密網、建機制”的基本要求，從制度供給、共享水平、治理能力、風險防范等多方面全面發力，積極打造高質量社會保障體系，在助力浙江經濟發展和轉型升級的同時，持續保障和改善民生。

全面優化制度供給。健全和完善的制度體系是實現社會保障高質量運行的前提和基礎。習近平總書記非常注重制度在民生保障中的重要作用，他多次強調：“不管處于什么發展水平，制度都是社會公平正義的重要保證，我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與、平等發展權利”。制度是管長遠的，帶有根本性和全局性，是習近平總書記治國理政的重要抓手。在制度建設上，盡管目前浙江已建立了以社會保險為主體、社會救助和社會福利為補充的新型社會保障制度體系，但受長期以來漸進性改革方式的影響，制度的碎片化比較明顯，城鄉之間、區域之間和群體之間都存在著一定的制度分割，既影響了制度的公平性，又降低了制度運行效率。而且在養老服務保障方面，尚未建立相應的制度安排。“十四五”浙江社會保障制度建設的重點，應從養老保障、醫療保障、社會救助等骨干項目的結構與功能入手，加快推進制度整合，提升統籌層次，均衡責任分擔。在總結試點地區經驗的基礎上，全面建立長期護理保險制度。同時，要大力推進多層次社會保障體系建設，通過政策引導和市場機制充分調動各方參與社保體系建設的積極性，以結構再造來適應經濟社會的變化，滿足城鄉居民多樣性的保障訴求。

全面提升共享水平。作為國民收入的二次分配，促進公平正義和全民共享是社會保障的核心價值理念和追求。經過新中國成立70年來的制度變遷，我國社會保障已經從職工專利發展成為國民權利，要把全面提升社會保障的普惠性和可及性，作為“十四五”浙江社會保障建設的重要抓手。一方面，要按照“兜底線”的基本要求，切實做好對困難群體的兜底性保障，讓困難群眾享有與小康社會相適應的兜底生活保障。另一方面，要按照“織密網”的要求，進一步擴大社會保障覆蓋范圍，以政策創新和優化呼應勞動力市場結構性變化的發展需要，允許非戶籍人員在就業地以靈活就業身份參加職工基本養老和醫療保險，盡可能將各類就業群體都納入社保安全網。在待遇確定和調整上，要兼顧公平性和激勵性，引導公眾形成合理預期，防止收入差距在二次分配中進一步擴大。

全面升級治理水平。高質量的社會保障體系，需要現代化的治理體系與之相匹配，要通過合理的制度安排和有效的體制機制，全面升級浙江社會保障治理水平，努力打造人民滿意的服務體系。一方面，要按照國家機構改革的要求，盡快理順不同部門和層級政府之間的管理和服務職責，切實提高各級政府在社會保障治理中的履職能力。另一方面，要貫徹落實社會治理現代化的核心要義，讓市場、社會、民眾以平等的地位參與到社會保障治理中來，形成多元主體治理的協作模式，有效緩解基層服務人員和力量不足的矛盾。建立與公眾的互動機制，讓政府的各項社會保障政策能夠真實地反映社會民意，實實在在地解決民眾最迫切的保障需求。同時，要充分發揮現代信息技術在社會保障治理中的積極作用，以“最多跑一次”改革和政府數字化轉型為契機，加快推進各項信息系統省級集中建設，構建全省統一的社會保險經辦服務平臺，提高數據的共享水平，積極推進社保業務“網上辦”和“掌上辦”，提高服務的便捷性和可及性。

全面防范制度風險。面對經濟下行和人口老齡化加劇對社會保障制度可持續性帶來的雙重壓力，要在有效發揮社會保障穩增長、擴內需等反周期經濟調節作用的同時，積極加強對各項社保基金運行情況的監測預警和精算管理，確保基金運行在安全范圍之內，不發生系統性的制度風險。一方面，要積極拓展社會保障基金的籌資渠道和來源，在規范基金征繳，強化企業和個人繳費義務的基礎上，加大國有資本收入、土地出讓收入和福利彩票基金收入等對社會保障基金的劃轉力度，逐步化解制度轉軌的歷史成本和隱性債務。另一方面，健全和完善應對人口老齡化的制度內生機制，根據社會經濟發展，適時調整各項制度參數，提高制度的運行質量和自我平衡能力。同時，要統籌推進社會保障資源的合理布局。科學界定政府職責，合理分擔責任，強化資源統籌，加強政策協同，使分散的資源聚合增能、優化整合、科學布局、均衡配置。適時調整和完善社會保障統計和評價指標，構建高質量社會保障評價指標體系。