消費稅改革穩步推進

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10月9日，國務院印發《關于實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，方案文字量不大，但提出了三項重要的改革舉措，一是保持增值稅“五五分享”比例穩定；二是調整完善增值稅留抵退稅分擔機制；三是后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，其中消費稅改革的相關內容最受關注。

自1994年分稅制改革后，中央和地方財政格局發生重大變化，由于實際運行中多方因素影響，財權上移，事權下放，事權與財權不匹配的問題開始逐步凸顯，使得地方政府在優化發展環境和提升政府服務方面的投入明顯不足，公共服務供給捉襟見肘。近年來，優化中央與地方財政收入分配，健全地方稅體系改革的呼聲越來越大，此次消費稅改革也正是在這樣的背景下推出。

根據文件，此次消費稅改革主要包括兩方面：一是征收環節后移，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收；二是改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。具體來看，此次改革可能將會產生如下幾點影響：

一是消費稅總額將會有所增加。商品完成全部生產，從出廠開始，經過各種流通環節，最后到零售環節，成本逐步增加，零售價格要高于出廠價格，因此，消費稅稅基會有所提高。如果稅率和計稅方式不變，將征收環節后移會增加消費稅稅額。當然，消費稅的主要目標的調節收入分配，增加稅收并不是改革的主要目標。

二是地方財政收入將會有所增長。消費稅是我國四大稅種之一，從稅收收入總額來看，僅次于增值稅、企業所得稅和個人所得稅。2018年國內消費稅1.06萬億元，約占當年稅收總額的7%，若加上進口環節的消費稅，整體消費稅的規模更大。改革之前，消費稅是中央獨享稅種，此次增量部分劃撥地方，將有效增加地方稅收收入，緩解地方財政困難。同時地方政府也有動力營造更好的消費環境，提高地方消費增速。

三是短期內影響不會太大。文件明確“先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點”。我國目前對15大類相對高端的非必需消費品征收消費稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中煙、油、車、酒四類商品，占我國消費品比重90%以上，是消費稅貢獻的主體力量，而此次改革先行試點的三個品類（高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等）整貢獻的消費稅收入規模很小，其中貴重首飾、珠寶玉石本身就在零售環節征稅。因此，短期內不會產生太大影響。

四是長期看改革將遵循一個穩步推進的過程。文件明確“具體調整品目經充分論證，逐項報批后穩步實施”。由于下游批發零售商數目遠多于生產廠商，將征收環節后移會增加納稅人戶數、提高稅收征繳成本，預計消費稅改革會是一個穩步推進的漸進過程，成熟一個，推出一個，逐步擴大改革范圍。比如汽車，占消費稅比重較高，且流通環節少，改革后征稅難度不大，同時地方政府可以利用新增的稅收改善基礎設施和環境，以彌補汽車消費環節帶來的外部性，這種方式要遠遠優于行政性的限行限購。比如成品油，其經營資格有嚴格的審批制度，而且改革之前也是從量征收，稅基不發生變化，推進的難度也不大，這些品類很可能成為下一部改革的重點。

就地方政府來說，一方面要把握好消費稅改革的機遇，加快完善促進消費的體制機制，加快實施促進消費政策，改善消費環境，優化財政結構，形成消費增強的馬太效應，但同時也要警惕為激勵稅收增長，而形成的地方政府行為扭曲。另一方面要積極應對改革后批發、零售渠道比較分散，征稅難度較大的狀況，加快推進稅收規范。