新時代如何強化檢察法律監督

● 薛偉宏/文

一、檢察法律監督

在我國，盡管1979 年《人民檢察院組織法》經過了1983 年、1986 年和2018 年三次修正，1982 年《憲法》經 過 了1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018 年五次修正，但“兩法”（文中特指《憲法》和《人民檢察院組織法》）都始終認同并明確規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”。基于此，我們完全可以推定，中華人民共和國人民檢察院的性質地位，是國家的法律監督機關。

(一）改革開放后，“兩法”始終規定“人民檢察院是國家的法律監督機關” 的原因

一方面，誠如1979 年6 月最高人民檢察院《關于〈中華人民共和國人民檢察院組織法修正草案〉的說明》所言：“按照毛澤東同志在制定1954 年憲法時所作的‘本國經驗和國際經驗相結合’的指示，1954 年的人民檢察院組織法從我國實際情況出發，采取了列寧所創建的社會主義檢察制度的指導思想”。另一方面，誠如1979 年6 月26 日彭真在五屆全國人大第二次會議上，作《關于七個法律草案的說明》時所云：“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，結合我們的情況”，“確定檢察院的性質是國家的法律監督機關”。此外，上溯到中國人民檢察制度誕生之初——1931 年11 月20 日創建的中華蘇維埃共和國檢察制度的理論淵源，同樣也是列寧的法律監督思想。再者，“兩法”之后，我國“三大訴訟法”、《檢察官法》以及全國人大常委會《關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定》《關于設立上海金融法院的決定》等法律決定，甚至行政法規、部門規章、地方法規等廣義的法律，也都或明或隱地強調“人民檢察院是國家的法律監督機關”。 總之，人民檢察院是國家的法律監督機關的憲法法律性質地位，是中國特色社會主義司法及其檢察制度的中國特色之一。

（二）法律監督辨析

何謂國家的法律監督機關？何謂法律監督？眾說紛紜，莫衷一是。竊以為，所謂國家的法律監督機關，就是指由國家依法設立或認可的、檢查督促執法者適用法律的具體情況或其結果正確與否的國家機關。所謂法律監督，應從以下六方面理解把握：

第一，國外也有“法律監督”提法，并受“外譯中”人士對法律監督認知認同程度的影響。例如，《亞美尼亞共和國憲法》（1995 年7 月5 日）第1081 條“為了保障地方自治機關活動的合法性,應當依照法律規定的程序實施法律監督”；《保加利亞人民共和國檢察院組織法》（1983 年11 月11 日）“檢察官在實行法律監督時”（第44 條第1 款）。

第二，“法律監督”是對俄語——“правовой надзор”（監督法律）一詞的誤譯。與此同時，中外有關“監督法律”的立法例，并不鮮見。例如，《老撾人民民主共和國憲法》（1991 年8 月15 日）第86 條“檢察院依法監督法律實施”；《波蘭人民共和國檢察院法》第45 條第1 款“在行政和經濟仲栽程序及其他法律規定的程序中，檢察官監督法律實施”；《巴西共和國刑事訴訟法典》（2012 年7 月4 日修正》第257 條第2 項“檢察院負責監督法律的執行”。

第三，值得說明的是，在《關于工農檢查院的任務、對任務的理解和執行的問題》《論“雙重”領導和法制——給約·維·斯大林并轉政治局的信》《我們怎樣改組工農檢查院——向黨的第十二次代表大會提出的建議》《寧肯少些，但要好些》《〈我們怎樣改組工農檢查院〉一文的材料》《我們對工農檢查院怎么辦？（續）》《我們對工農檢查院怎么辦？（續二）》等五篇直接承載列寧法律監督及其監（檢）察思想的論著中，卻鮮有“法律監督”一詞。然而，基于《蘇聯法院和檢察機關》《蘇聯的檢察制度》等文獻的相關論述，竊以為，“法律監督”是我國無產階級法學（律）、司法人士（如梁柏臺、何叔衡、董必武、謝覺哉、李默庵、李六如、彭真、陳啟育、陳新民、王桂五等），對列寧所主張并“堅持的檢察機關的職權是維護國家法制的統一”之法律監督及其監（檢）察思想思想的高度抽象概括，誠如彭真同志1979 年7 月24 日在各省、市、自治區檢察長座談會上所言，“不管是什么新疆、西藏，什么廣東、廣西，都由法律統一。誰來監督法律（統一）呢？由檢察院（來）監督”。

第四，早在20 世紀40、50 年代，我國就有將“監督法律”與“法律監督”相互替代運用之情形。例如，《新中國檢察制度概論》（陳啟育著，新華書店1950 年11月初版）第31 頁就有“社會主義蘇聯及新民主國家的檢察機關，它們設立的目的是為監督法律的嚴格執行，決不只限于人民間的刑事方面，而且還有對于機關及公務人員的法律監督”之記載。

第五，較早含有“法律監督”一詞之文獻有：較早的外國法律——《關于管理基爾吉茲邊區的革命委員會》（蘇俄人民委員會1919 年7 月10 日法令）；較早的中文譯著——《蘇聯的檢察制度》；較早的中文小冊子——李六如著《檢察制度綱要》（中國政法大學教務處1950 年1 月編印）；較早的中文專著——陳啟育著《新中國檢察制度概論》（1950 年5 月1 日完成，新華書店1950 年11 月初版）；較早的中央文件——《中共中央關于建立檢察機構問題的指示》（1950 年9 月4日）；較早的《人民日報》社論——《加強人民檢察工作》（1951 年9 月5 日）；較早的“準司法解釋”——《遼寧省沈陽市人民檢察院與市公安局、市法院、市監察委員會工作關系的暫行規定》（1954 年9 月28 日）；較早的檢察解釋——最高人民檢察院《各級人民檢察院偵查工作試行程序》（1956 年8 月）；較早的最高人民檢察院工作報告——《關于1956 年以來檢察工作情況的報告——張鼎丞在第一屆全國人民代表大會第四次會議上》（1957 年7 月1 日）；較早的立法解釋——《彭真關于七個法律草案的說明——關于〈中華人民共和國人民法院組織法（草案）〉和〈中華人民共和國人民檢察院組織法（草案）〉》（1979 年6 月26 日）；較早的法律——《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1979年7 月1 日）；較早的憲法——《中華人民共和國憲法》（1982 年12 月4 日）；較早以“法律監督”為書名、有關法律監督的專著——《法律監督論》（鐘海讓著，法律出版社1993 年版），等等。

第六，通過檢索諸如《蘇聯的檢察制度》《檢察制度剛要》《新中國檢察制度概論》等檢察文獻不難發現，“法律監督”是有別稱的。除“監督法律”外，還有“法律上的監督”“法律之監督”“法律的監督”，等等。

另外，從詞義上說，“法律監督”亦稱“監督法律”“法律上的監督”“法律之監督”“法律的監督”，是指對法律適用情況結果的檢查督促——既有監督法律正確適用之意，也有監督法定職權正當行使之意。此外，從概念上講，法律監督有三層含義：宏觀上，是指國家、單位、組織和個人依法對法律的適用情況或結果所進行的檢查督促；中觀上，是指受國家委托的單位及其工作人員依法對法律的適用情況或結果所進行的檢查督促；微觀上，是指國家法律監督機關及其工作人員依法對法律的適用情況或結果所進行的檢查督促。 因此，檢察法律監督是指檢方依法對其他執法者適用法律的具體情況或結果所進行的檢查督促，屬于微觀層面法律監督的子集。

二、如何理解、認同和強化檢察法律監督

倘若將以往或現有的新中國檢察權比作形形色色的樹枝，那么，檢察法律監督就是承載這些樹枝的樹干，并深深地植根于中國特色社會主義的政制沃土——國體政體基礎之上。沒有檢察法律監督這一憲法法律地位、性質的承載，所有的檢察權都像無本之木；所有檢察權適用的正確與否，都影響檢察法律監督的興衰成敗。那么，人民檢察院是怎樣履行檢察法律監督職責，監督并保障法律統一正確實施的？國家那么多法律，檢察機關是如何來監督和保障它們統一正確實施？簡單地說，就是通過“糾正違法”和“追訴犯罪”來監督和保障的。一方面，作為法律監督機關，檢察機關也不是想怎么監督就怎么監督，而是必須依法進行，必須在法律規定的違法情形出現之后開展監督。另一方面，檢察機關的法律監督也不是居高臨下的監督，而是平行機構之間的一種提醒糾錯機制，既要有節制，也要準確，更要依法為之。與此同時，新時代強化法律監督，做好各項檢察工作，還應當注意以下問題：

第一，當務之急是樹立正確理念。一是樹立雙贏多贏共贏理念。檢察法律監督是為了進步，不是為了監督而監督，更不是顯現你錯我對，其實質是要通過法律監督，幫助被監督者解決問題、補齊短板，共同維護社會公平正義和公共利益，共同推動法律貫徹執行到位，共同推進全面依法治國。二是樹立產品理念。法律監督尤其是檢察法律監督，不是空頭支票。作為公平正義的供給側，檢察機關要讓人民群眾有更強的獲得感、幸福感、安全感，關鍵在于準確把握人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更高層次、更豐富內涵的需求，并針對性地提供更多更優質的法治產品、檢察產品。三是必須改變重刑輕民、重刑輕行觀念。這既是順應時代潮流、順應人民呼聲、落實新時代新要求的必然選擇，也是檢察機關全面履行憲法法律賦予的法律監督職責，實現檢察工作創新發展的關鍵一環。

第二，積極發揮檢察機關的主導作用，突出檢察法律監督實效，必須以辦案為中心。因為，辦案既是檢察機關履行法律監督職責的基本手段，也是彰顯法律監督效用的重要途徑。離開辦案，檢察機關的主導作用就無法發揮；離開辦案，檢察法律監督就是無源之水。易言之，各項檢察法律監督職權，最終都得靠辦案來落實，都得用一個個案件來說話。

第三，堅持政治、社會和法律三個效果的有機統一。這既是檢察法律監督工作歷史經驗的科學總結，也是中國特色社會主義檢察制度的必然要求；既是衡量檢察法律監督成效的重要標尺，也是檢察辦案必須堅持的價值取向，更是推進全面依法治國的新時代現實需要。

第四，著眼于時代要求，著眼于黨和國家工作大局，著眼于人民需要，以深化檢察改革為動力，努力實現各項檢察工作特別是刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”平衡、充分、全面發展，奮力譜寫新時代檢察事業新的精彩篇章！

第五，強化法律監督，做好新時代檢察工作，關鍵在于真抓實干。一切難題，只有在實干中才能破解；一切愿景，只有在實干中才能實現；空談誤檢，實干興邦！

總而言之，新《人民檢察院組織法》第2 條與第20 條，抑或人民檢察院的性質任務與職權之間，呈兩面關系。一方面，人民檢察院的性質決定了其任務，而人民檢察院的任務則決定了其職權及其履行方式。正是：“有位才有為”。另一方面，人民檢察院組織法之所以規定人民檢察院的職權及其行使方式，在于有利于完成人民檢察院的法定任務；而人民檢察院完成法定任務的行動志趣，在于彰顯并契合其法律監督性質、地位。正是：“有為才有位”。

言而總之，強化新時代檢察法律監督，做好新時代各項檢察工作，最根本的思想旗幟，就是堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦；最根本的政治保證，就是堅持黨對檢察工作的絕對領導；最根本的職責使命，就是全心全意為人民服務；最根本的發展動力，就是堅持檢察改革創新；最根本的組織保障，就是加強過硬檢察隊伍建設。