完善檢察機關內設機構改革的路徑分析*
——以安徽省池州市為例

● 徐華兵 黃祖旺*/文

檢察機關內設機構改革是司法責任制改革的必然要求，關乎檢察權的有序運行和檢察事業的科學發展，也是近年來檢察工作的熱點和重點所在。當下，檢察機關內設機構改革在最高人民檢察院的頂層設計下，已完成了理念轉變、機構重置、職能優化的工作，以內設機構改革促進檢察工作開展的效應已初步顯現。展望未來，內設機構改革仍需要從規范化、專業化、差異化路徑進行完善。

一、安徽省池州市內設機構改革的樣本

自2016 年8 月以來,池州市檢察院在推進司法責任制改革過程中，堅持扁平化管理和專業化建設相結合的思路，根據中央機構編制委員會、最高人民檢察院《關于印發〈省以下人民檢察院內設機構改革試點方案〉的通知》(高檢會〔2016〕10 號）精神，就基層院內設機構大部制改革進行了一些探索。2017 年5 月，根據省檢察院內設機構改革試點的部署安排，池州市檢察機關在原探索基礎上進行了微調， 2017 年12 月，根據統一安排，自偵部門轉隸，基層院機構基本定型。

（一）改革的背景

安徽省池州市檢察院下轄三縣一區4 個基層檢察院，改革之初，4 個基層院內設機構中，除紀檢組由紀委派駐外，其他多的有16 個內設機構，最少的也有13個內設機構，在人數較少的基層院看來，機構十分臃腫。4 個基層院中，最小的石臺縣院人均科室僅為2 人，實際存在多個1 人科室；就業務部門來說，最多有10 余個業務部門，在首批員額檢察官遴選中，每個基層院員額內檢察官多則23 人，少則14 人，如果院領導不分在具體業務部門辦案，有的基層院實際上一個業務部門分不到1 名檢察官，這就導致了有的職能無法正常履行。而且由于力量分散，在科室辦理重大、復雜案件或事務時，往往難以有效應對，導致辦案辦事質量不高。此外，從檢察輔助人員與員額內檢察官配比看，有的檢察輔助人員不到員額檢察官額一半，如果將檢察輔助人員平均分到各業務內設機構，這導致輔助人員忙閑不均，如果根據業務量調配輔助人員，將使得有的業務機構沒有輔助人員，基層院只有實行大部制改革，才能最大化發揮輔助人員的作用。

同時，司法責任制改革也迫切要求推進內設機構改革。司法責任制改革，其核心要義是“誰辦案、誰負責，誰決定、誰負責”，無論是進入員額內的院領導，還是初出茅廬的入額檢察官，都是辦案一線人員，所以，司法責任制就是要且能夠打破層級壁壘，將應該交由檢察官自己決定的事項交給本人決定，減少了行政性審批，部門就能夠“合署辦公”，機構的扁平化就有必要。“對檢察機關來說，從司法辦案親歷性的特點出發，還要有效減少內設機構的管理層級，建立起突出檢察官辦案主體地位的司法辦案扁平化模式。”［1］

（二）改革探索的做法及成效

在探索過程中，池州市檢察院選擇編制最少的石臺縣檢察院（其時編制41 人，轉隸后28 人）先行探索，主要是考慮該院人少，自身也有改革的強烈需要，具體做法是從對辦案影響最小、職能交叉較多的辦公室、技術科、法警隊等綜合部門先行試點，比如辦公室和技術部門在信息化工作上有交叉，法警也有在辦公室兼職的情況，故而將其合并成綜合辦公室，作為全院綜合保障部門，工作效率有明顯的提升，減少了推諉扯皮的現象。試點成功后，逐步將公訴、偵監、監所、民行、控申、案管等業務科室進行部門合并、職能融合，將原有的13 個內設機構整合為“3 部1 局1 室”，即刑事檢察部（偵監、公訴）、訴訟監督部（監所、民行）、綜合業務部（控申、案管、法律政策研究室）、綜合辦公室（辦公室、技術處、法警）、反貪局（反貪、反瀆、預防）。

借鑒探索的成果，當年底全市4 個基層檢察院全面推開內設機構“大部制”改革。總體做法是，整合職能交叉、業務相近的機構，撤并與檢察機關職能無直接關聯的機構，杜絕1 人科室、2 人科室現象，從體制上破解了部門分設過多、辦案力量分散等痼疾。改革后4 個基層檢察院內設機構總數從57 個下降到26個，精簡54%；在員額檢察官遴選中，以整合后的“大部”為單元，進行案件量測算，以辦案量多少確定各“大部”遴選員額檢察官數量，入額檢察官直接進入所報考部門，平穩完成了機構和人員的同步整合，同時實行機構設置和人力資源配置重點向辦案業務部門傾斜，讓更多的辦案業務骨干從行政崗位轉到辦案崗位；原科室主要負責人不再審批審核案件，全部回歸辦案一線，各基層院入額領導也主動到一線帶頭辦案、直接辦案，使辦案力量得到進一步增強，案多人少的現象得到明顯緩解（見表1）。各業務部部長由副檢察長、專職檢委兼任，打破原有的檢察長（副檢察長）、科長、組長、辦案人員多層管理的繁瑣審批流程，減少了層層審批和層層“把關”，實現內設機構設置的縱向扁平化，有效提高了案件流轉速度和辦案效能，據抽樣調查，辦案效率明顯提升（見表2）。與此同時，內設機構改革契合了司法責任制要求，進一步增強檢察官責任心，促其投入更多精力來提高辦案質量，檢委會審議案件數量明顯下降（見表3）。改革以來，全市基層檢察院辦理的案件中，未發現一起捕后無罪、不訴和撤案等情形，辦案質量明顯提高。

表1 池州市基層檢察院入額檢察官辦案情況 （單位：件）

表2 池州市基層檢察院內設機構改革前后批捕、起訴辦案期限比較情況

表3 池州市基層檢察院檢委會審議議題情況 （單位：件）

二、當前內設機構改革需要認真對待的問題

（一）關于內部監督

從部門合并來看，特別是基層院類似“大部制”改革，機構得到了最大程度整合，相互之間的融合強化了工作的配合，但原先基于部門之間的監督制約就不復存在了，案管部門也不再是一個獨立的機構，具體而言，從橫向來看，批捕和起訴職能在以案件類型為標準劃分內設機構的背景下，合并到一個部門，實現了一件事情由一個機構負責到底，一件案件由一個檢察官一辦到底，辦案效率得到了提高（見表2），但捕訴之間的監督也不存在了。從縱向看，又如檢察官辦案責任制的性質使然，它減少了來自上級領導或部門的“把關”式監督，特別是部門負責人，大多數情況承擔了管理協調的職能，對具體的案件不再過問，檢察官獨立辦案。因此，就要建構一種與之前監督體系完全不同的監督機制，即為了在增進有利于檢察工作科學發展的價值的同時，也要一并配套避免其不利后果出現的制度機制，而這也是檢察改革需不斷磨合、完善之所在。

（二）關于專業化

毫無疑問，按照案件類型分類能夠一定程度上實現專業化，正如資深醫生往往是某一領域的專家，我們也同時注意到，即使醫生的專業化也是相對的，比如大量的診斷檢查依賴于專業的設備和其他部門，對疑難雜癥還可以不受限制地轉到任何條件更好、專業化更強的醫院，而且，即使是縣級醫院，其部門也是一應俱全。與之不一樣的是，檢察官在辦理疑難復雜案件時，即使自身的專業化水平不能勝任，仍然要把案件辦下去，并且要對此終身承擔責任，當然，在此過程中，檢察官可以依托有限的資源，比如召開檢察官聯席會議、檢委會，這仍然是在本院范圍內，且參與檢察官不承擔責任，而且，在一般情況下，由于專業化的制度設計和專業化的工作經驗使然，某部門的檢察官與本級其他檢察官比較具有專業優勢。此外，在制度范圍內仍能獲得上級院的意見，但渠道非常狹窄，司法責任制后又進一步收縮，且幾乎沒有A 省的案件到專業化更強的C 省辦理的制度空間。對基層院來說，細化案件類型產生的專業化因“大部制”而阻斷，只能說基于辦案性質的融合，為基層院提高專業化提供了可能，但要真正實現專業化，任重而道遠。

（三）關于機構對應

檢察機關上對下是領導關系，實際上，承載這種關系的更多是上下級內設機構，也就是條線之間的任務下達、工作報告等關系。為了使領導關系順暢，長期以來，上下級檢察機關的內設機構都保持了很大程度上的對應，上下級的領導也就能做到“無縫對接”，但由于每級檢察機關的工作任務、規模大小差別大，而下級內設機構是盡可能按照上級檢察機關的需要設置的，這就使市級特別是基層院內設機構空心化，出現履職忙閑不均，此輪內設機構改革消除了這個現象，但同時消除的還有上下級機構的對應，在實踐中也造成了工作對接的障礙，影響了“上命下從”的效率，有的表現為“中梗阻”，這也是改革的伴生問題。此外，這次改革中內設機構名稱采取數字化表述形式，最高人民檢察院有10 個檢察廳，再到省院、市院、縣院，具體的檢察部門逐漸減少，同時也造成了上下級某個數字的檢察部門的職能并非完全一致，對以職能為內容進行數字識別造成困難，對工作銜接也造成一定的不便，在對外開展工作時，比如當事人在面對幾級檢察機關時，就可能會存在無所適從的情況。

三、完善檢察機關內設機構改革的路徑分析

第一，規范化路徑。在伴隨著檢察機關內設機構改革打破原有組織架構的同時，原有依附于組織體系上的相互之間監督制約關系就需要重新構建，推進規范化建設就要重新考量。“內設機構，應當考慮業務工作特性，即主要實施業務指導還是個案辦理。”［2］根據當前機構改革的實際情況，因為省級以上案管部門在機構改革后予以保留，機制更加健全，且業務機構具體辦案量相對較少，在省級以上宜構建以案管部門為主的監督體系,形成集中監督模式，不在贅述。鑒于市級既要對下進行指導，又要辦理一定的案件，承擔案件管理的部門也大多予以保留，故在發揮案管部門監督作用的同時，也要在司法責任制框架下，特別是對一些疑難復雜的案件，發揮好檢委會、檢察長對案件辦理的監督作用；鑒于基層院案管職能與其他部分業務職能都進行了融合，且基層院案多人少的現狀，除了承擔案管職能的部門進行日常監督外，還要發揮業務部門體內的監督作用，如可將資深檢察官和未入額但辦案工作經驗豐富的檢察干警集合起來，組成案件評查組，對檢察官辦理的案件進行及時、全面評查，通過評查對辦案情況開展監督。同時，也要注重引入外部監督機制，當前，可進一步完善人民監督員監督作用，對人民監督員監督案件的范圍、方式等予以明確。

第二，專業化路徑。從內設機構改革的設計來看，其專業化的方向比較明顯，但從具體實現路徑來看，越是上級檢察院，專業化也更容易實現，因為其案件類型分工更細，比如，最高人民檢察院專門就未檢、公益訴訟設立機構，從而更能促進該領域的專業化，相比較而言，基層院因其機構的“大部制”而在推進專業化上困難較多，就需另辟蹊徑。具體而言，首先業務與行政工作要適當分離，內設機構改革后行政和業務工作各有所屬，在具體的工作中就要按照分工各司其職，就具體的業務機構來說，又可以進一步分為業務性工作、行政事務性工作，要實現專業化，對檢察官而言，就要盡可能從日常行政事務性工作中獨立出來，而機構負責人因司法責任制減少了對具體案件的“把關”后，應承擔的相應的如組織、協調、管理等行政事務性工作，內勤因職責所在應集中承擔具體的行政事務工作。其次，為克服專業化能力的客觀不足，特別是對專業水平要求較高案件也無法轉到其他檢察機關辦理的問題，最高人民檢察院關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案，即借助外腦的規定，無疑為各級院提高專業化水平提供了具體可操作的舉措，并且只要條件允許，這是可以突破地域限制的；從業務部門自身來看，除了補充、配強檢察官力量外，還要積極發揮檢察官助理的專業優勢，比如，辦理金融類案件的部門，可選擇有金融專業或具有金融背景的檢察干警充實進去；從全院來看，根據需要，可增加檢察技術人員力量，為辦案提供有力的輔助。最后，與同級公安、法院、司法行政機關和有關部門建立協作機制，并可通過互派人員掛職、召開疑難復雜案件和類案研討等形式，取長補短，互通有無，以此來提高辦案的專業化水平。

第三，差異化路徑。本輪內設機構改革后，改變了機構對應型為職能適應型模式，打破了上下機構、職能的完全對應比如未檢機構、公益訴訟機構，最高人民檢察院單獨設立，市以下大多沒有專門機構，民行檢察職能最高人民檢察院一分為三，省以下或者一分為二，或者不分，對下級來說，就需要在承擔這些綜合職能的基礎上，進一步明確新的承接指令、報告工作的途徑。對此，一是可以采用辦案組的形式，以機構內的“機構”形式，如未檢辦案組，來進行平時業務工作的常態化對接，“在完成第一層級機構調整，確保檢察一體化運行順暢的前提下，可以在第二層級機構調整上因地制宜，由各地檢察院根據實際情況開展分組或分部門的設置就不會出現上級檢察院對于下級檢察院對口領導權的缺位。”［3］這在某類案件量比較大的地方和基層院適用的比較多；二是個人負責的形式，如內設機構的負責人對外“打包”負責，接受上級的指令，然后轉到機構內部再進行分工，或者就本機構的辦案工作統一組織向上匯報，當然在具體對接上，內勤應承擔更多工作，這種行政性思路，能夠提高工作效率，但就案件辦理方面的承接，應和辦案檢察官共同承擔，換句話說，機構負責人主要是溝通協調，檢察官主要是對案件內容負責，這主要適用案件量不多和市級以上院。關于機構的名稱，雖然現在適用數字化的名稱，但形式統一內容卻不一致，對此，要確保在同一層級的檢察機關統一數字部門指向的職能一致，這就能在四級檢察機關確立機構與職能對應的標準圖“檢察機關應當以統一的標準來設置內設機構，以體現檢察機關的特色和法律監督的性質。這是對檢察機關職能統一認識的必然要求，也是形成完整統一、相互協調、各司其職的法律監督體系的必要保證。”［4］雖然上下因機構多寡不一致，但做到同級一致，輔助機構、職能在門戶網站、新媒體上常態公開、宣傳，久而久之就能“內化于心”了。

注釋：

［1］邱學強：《恢復重建以來檢察機關內設機構改革的歷史經驗與啟示》，《檢察日報》2018 年11 月13 日。

［2］龍宗智：《檢察機關內部機構及功能設置研究》，《法學家》2018 年第1 期。

［3］賈永強、簡琨益：《司改背景下檢察機關內設機構調整路徑》，《人民檢察》2017 年第3 期。

［4］鄧思清：《檢察權內部配置與檢察機關內設機構改革》，《國家檢察官學院學報》2013 年第2 期。