健全科學、民主、依法決策機制大力推進法治政府建設

王萬華（中國政法大學訴訟法學研究院教授）

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》進一步對完善重大行政決策程序提出六項具體要求。為落實中央關于規范重大行政決策程序的立法要求，2019年5月，國務院發布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺標志自《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“建立健全重大行政決策機制”后，經由五百余部地方立法先行先試，中央層面以行政法規的立法形式完成統一重大行政決策程序立法。《條例》首次將縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動全面納入法治化軌道，充分保障了人民群眾對重大行政決策的知情權、參與權、監督權，極大推動了法治政府建設，是我國法治政府建設進程中具有標志性意義的立法。

《條例》分6章，共計44條，以決策流程為主線，完整規定了重大行政決策的作出、執行、調整應當遵循的基本程序制度。

一、《條例》以“健全科學、民主、依法決策機制”為首要立法目的，為提高地方政府重大行政決策的質量和效率、提升地方治理能力進而實現有效公共治理提供了基本制度保障

重大行政決策事項對地方經濟社會發展有重大影響，涉及重大公共利益或者公眾切身利益，社會關注度高，而重大行政決策的作出通常涉及復雜的專業性問題和多元利益整合問題，政府能否有效作出重大行政決策與地方治理效果密切相關。對此，《條例》第1條開宗明義提出以“健全科學、民主、依法決策機制”為首要立法目的，旨在建構契合現代決策要求的法定程序制度，保證重大行政決策符合社會經濟發展規律，保障重大行政決策增進人民群眾的利益和福祉，最終實現有效公共治理。為實現“健全科學、民主、依法決策機制”這一立法目的，《條例》在原則層面確立了科學決策原則、民主決策原則、依法決策原則三項基本原則，在制度層面建構了體現科學決策原則的專家論證制度和風險評估制度、體現民主決策原則的公眾參與制度和集體討論決定制度、體現依法決策原則的合法性審查制度，從而為提高地方政府重大行政決策的質量和效率、提升地方治理能力進而實現有效公共治理提供了基本制度保障。

二、《條例》明確了重大行政決策事項范圍與特征，解決了長期困擾地方的重大行政決策程序立法適用難問題

“重大”的判斷具有相當模糊性，重大行政決策事項確定難是長期困擾地方重大行政決策程序立法實施的難題。《條例》采用正面列舉加兜底描述加反面排除的方式，明確了重大行政決策事項范圍。《條例》對常見的四類重大行政決策事項作了列舉規定，便于各級政府操作；同時采用兜底條款明確重大行政決策特點為“對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項”，為決策機關結合本地實際確定決策事項目錄明確了基本標準。《條例》還充分考慮到部分決策事項的特殊性，將宏觀調控決策、行政立法決策、突發事件應急處置決策三類決策排除在《條例》適用范圍之外。為切實解決立法適用難的問題，《條例》吸收了江蘇省蘇州市等地方采用的決策事項目錄機制，鼓勵決策機關確定決策事項目錄，向社會公開。

三、《條例》明確了堅持和加強黨的領導與政府作出重大行政決策之間的關系

《憲法》第1條規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。《條例》根據《憲法》的規定，明確堅持黨的領導在重大行政決策活動中體現為：必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程。如《條例》規定決策事項目錄須經同級黨委同意后向社會公布；重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。

四、《條例》系統規定了作出重大行政決策應遵循的五項法定程序，實現五大程序機制法定化

《條例》規定公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定為政府作出重大行政決策應當遵循的五項法定程序，其中，合法性審查、集體討論決定為所有重大行政決策的法定必經程序。《條例》采用設專節的形式對五項法定程序制度逐一作出具體規定，如風險評估制度強調采用定性分析與定量分析相結合的方式進行評估，再如專家論證制度系統規定了專家論證內容與工作要求、論證方式和專家選擇，明確專家提供書面論證意見的，應當署名、蓋章。為保障五項法定程序制度得到有效實施，《條例》還規定了一系列保障機制，如要求省級人民政府建立決策咨詢專家論證庫；規定決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，實現決策全程留痕等。

五、《條例》充分保障了公眾對重大行政決策的知情權、參與權、監督權

公眾對重大行政決策的參與體現在各個階段。參與原則是現代行政程序制度的核心原則，《條例》在各個階段均規定了公眾對重大行政決策的參與。第一，在決策啟動階段，公民、法人或者其他組織有權提出書面決策事項建議，決策草案擬定后其有權向決策承辦單位提出意見，決策發布后其認為決策在執行中存在問題的，有權提出建議和意見。第二，在決策草案形成階段，為充分保障公眾參與權，《條例》要求決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，包括舉辦座談會、聽證會及實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調查、民意調查等多種方式，以充分聽取公眾意見。第三，在決策公布時，對于社會公眾普遍關心或者專業性、技術性較強的重大行政決策，《條例》規定應當說明公眾意見、專家論證意見的采納情況，通過舉辦新聞發布會、接受訪談等方式進行宣傳解讀。

在公眾參與制度建構中，《條例》堅持了決策公正與決策效率并重的制度取向，強調既要充分保障公眾對重大行政決策的知情權、參與權、監督權，也要保證政府能夠有效率地作出決策。如舉辦聽證會作為司法化程度最高的聽取意見形式，僅在特定情形下適用，以提高決策效率；再如規定決策承辦單位根據需要遴選聽證參加人出席聽證會。

六、《條例》注重機制創新，將信息技術與重大行政決策各項程序機制相結合，既提高了決策效率，也增強了決策透明度，增進了人民群眾對決策的認同

互聯網技術和大數據在深刻重構政府公共治理方式，《條例》將信息技術廣泛應用于重大行政決策各項程序機制中，電子化與決策程序相結合形成電子化決策機制。如規定向社會公開征求意見的，決策承辦單位應當通過政府網站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑公布決策草案及其說明等材料；決策機關應當通過本級人民政府公報和政府網站以及在本行政區域內發行的報紙等途徑及時公布重大行政決策等。

七、《條例》規定了重大行政決策作出后的執行與調整程序，實現對重大行政決策的事前、事中、事后全流程規范

為保障決策出臺后得以順利實施，《條例》明確規定決策執行單位負有依法全面、及時、正確執行重大行政決策的職責，負有向決策機關報告決策實施情況等職責。在決策實施過程中，對于依法作出的重大行政決策，未經法定程序不得隨意變更或者停止執行；需要作出重大調整的，必須履行《條例》規定的調整程序，以決策后評估結果作為調整重大行政決策的重要依據。

決策是面向未來的行為，在保證重大行政決策穩定性的同時，《條例》規定了決策執行單位報告制度、公眾提出意見和建議制度、決策后評估制度等多種機制，以科學評估決策實施效果，對其進行適當動態調整。

八、《條例》規定了重大行政決策的多元監督機制和嚴格的追責機制

完善的監督機制和嚴格的責任機制是《條例》所規定的決策程序制度得以有效實施的重要保障。《條例》規定了由三類監督機制構成的多元監督體系，分別為本級人民代表大會及其常務委員會的監督、上級行政機關對下級行政機關的監督、審計機關開展的審計監督。《條例》規定將重大行政決策情況作為考核評價決策機關及其領導人員的重要內容，針對決策機關、決策承辦單位、決策執行單位、參與決策的各類主體分別規定了各自的責任機制，其中，明確規定決策機關違反《條例》規定造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應當倒查責任，實行終身責任追究制。