提升重大行政決策質量的制度保障

楊偉東［中共中央黨校（國家行政學院）教授］

2019年5月，國務院公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），宣告經過多年努力我國統一的重大行政決策程序立法得以面世，標志著我國重大行政決策法治化邁上新的臺階。

在現代社會，重大行政決策是政府及相關部門對經濟與社會發展中的重大事項進行的規劃、安排和決斷，故與一般的行政決定不同，其往往具有重大性和影響性，決策正確與否常常決定著其他各項工作的成敗，因此其始終居于政府工作的中心地位。然而，與重大行政決策的地位不相稱的是，重大行政決策規范性和約束性不足，實踐中違法決策、隨意決策等問題突出，因決策的違法失誤給經濟建設與社會發展帶來了重大損失。規范重大行政決策行為，是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。實現行政決策的科學化、民主化和法治化，一直是我們努力的方向和目標。《條例》以提高重大行政決策質量和效率為使命，以重大行政決策程序的規范為重點，通過對重大行政決策的流程和環節作出強制性安排方式，為重大行政決策設置邊界、提出要求和確立標準。

一是明確適用范圍。行政機關數量眾多，行政決策種類各異。《條例》規定縣級以上地方政府作出和調整重大行政決策程序適用該《條例》，而縣級以上政府部門和鄉級政府作出和調整重大行政決策程序，參照本《條例》的規定執行。關于決策事項范圍，是立法的重點也是難點。鑒于重大行政決策的復雜性和多樣性，《條例》采用兩種典型方式加以規定。一種方式是，明確規定適用事項加決策事項目錄。前者在于確立重大行政決策的基本范圍，后者在于適應各級政府決策職能的需要，賦予地方政府結合職責權限和本地實際確定決策事項目錄、標準并經同級黨委同意向社會公布。另一種方式是，肯定性列舉加排除性列舉。前者在于從正面確定適用事項，規定重大公共政策和措施、重要規劃、重大公共建設項目及其他重大事項屬于《條例》調整對象，后者在于列明不適用事項，將宏觀調控決策、政府立法決策和突發事件應急決策及立法特別事項排除在適用范圍之外。

二是確立根本要求和基本原則。《條例》規定將堅持和加強黨的全面領導作為重大行政決策的根本要求，明確“重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發揮黨的領導核心作用，把黨的領導貫徹到重大決策全過程”。同時，規定了重大行政決策應遵循三項基本原則：科學決策原則，要求決策貫徹新發展理念，從實際出發，運用科學技術和方式，尊重客觀規律；民主決策原則，要求決策充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策；依法決策原則，要求決策嚴格遵守法定權限和法定程序，保證決策內容合乎法律規定。

三是確定程序安排。這是《條例》的核心內容，也是精心打造的制度安排。《條例》以重大行政決策的基本流程為架構共分三章加以規定，分別為決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執行和調整。

決策草案的形成是決策的第一個環節，決定著決策的準備和基礎是否充分。為此，《條例》規定了決策啟動、公眾參與、專家論證和風險評估四大程序機制，并對各個機制作出具體規定，以期通過決策承辦單位的精心準備、匯集民眾的智慧和專家意見，以及借助風險評估這一新型治理手段，為決策作出提供堅實基礎。

合法性審查是決策的第二個環節，決定著決策是否正當、合法。《條例》規定合法性審查為決策必經程序，決策草案提交決策機關討論前應由審查部門進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的不得提交決策機關討論。

集體討論決定和公布是決策的第三個環節，是決策的實質環節。《條例》規定集體討論決定為決策必經程序，并堅持行政首長負責制，由行政首長在集體討論基礎上作出決定。為防止一把手隨意決策，《條例》規定會議組成人員應充分發表意見，行政首長最后發表意見。行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數人的意見不一致的，應當在會上說明理由。會議討論情況和決定應當如實記錄。《條例》同時規定決策出臺前應依規定向同級黨委請示報告。

決策執行和調整是決策之后的延伸環節，也是有效決策和合理決策不可或缺的環節。《條例》規定決策機關應明確決策執行單位，要求執行單位應當全面、及時、正確執行決策，并報告執行情況和發生變化等情況。《條例》確立了決策后評估制度，明確評估要求。《條例》嚴格規范決策調整要求，規定未經法定程序不得隨意變更或者停止執行。需要作出重大調整的，應當履行相關法定程序。

四是設定法律責任。有權必有責，違法必追究，是現代法治的基本要求。對重大行政決策尤其如此，為落實決策程序制度的剛性約束，必須設定相應的法律責任。《條例》對決策機關、決策承辦單位和承擔決策有關工作的單位、決策執行單位、參與決策的專家專業機構等參與決策的各類主體，分別規定了相應的法律責任。

重大行政決策既關乎國計民生，也關乎法治政府建設，《重大行政決策程序暫行條例》通過法治化路徑為此項活動進行合理規制，其實施必將為提升重大行政決策水平提供堅實的制度保障。