公益訴訟一體化辦案機制研究
——以重慶市人民檢察院第二分院轄區實踐為樣本

● 鐘曉云 李 慶 易亞東 /文

得益于檢察一體化的經驗，公益訴訟一體化辦案機制作為做好公益訴訟工作的舉措逐漸在實踐中運用開來。最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）印發《2019年公益訴訟檢察工作要點》要求“強化一體化辦案機制建設”，標志公益訴訟一體化辦案將作為一種常態化機制在全國范圍內運用。本文以重慶市人民檢察院第二分院（以下簡稱重慶二分院）轄區實踐為樣本進行分析，旨在從當前公益訴訟一體辦案現狀中發現問題、找出對策，推動公益訴訟一體辦案機制進一步完善。

一、公益訴訟一體化辦案機制該當性分析

公益訴訟一體化并非全新概念，其本質不過是檢察一體化在公益訴訟工作中的具體運用。套用檢察一體化的內涵［1］，可將公益訴訟一體化辦案機制界定為：為高效獨立行使公益訴訟檢察權，檢察系統內部不同檢察院、不同內設部門之間構建的一種“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的辦案關系和方式。在公益訴訟一體化辦案機制中，各主體之間的關系是上命下從的領導關系,運行方式包括上下一體、內部一體、橫向一體協作辦案，內容包括統一案件線索管理、統一案件備案審批、統一調配辦案力量、統一指揮辦案等機制。

（一）建立公益訴訟一體化辦案機制的實踐價值

1.整合辦案資源提升辦案能力。公益訴訟是一項系統性工程，包括線索摸排、調查核實、訴前程序、提起訴訟等多個環節，對辦案能力有著較高要求。通過上下、橫向、內部的協作，可以有效整合人才資源及技術裝備，為破解辦案中遇到的難題提供支持。

2.集中辦案力量提升辦案效率。辦理公益訴訟案件是為了避免國家利益和社會公共利益處于持續侵害中，必須注重辦案效率的問題。如何高效地開展公益訴訟工作，不僅需要具備較高的辦案能力，辦案力量的投入也很重要。通過統一指揮、調配辦案力量，對辦案力量不足的院予以支持，可以確保辦案工作高效進行。

3.打破地域限制克服辦案阻力。盡管目前已基本實現省以下地方檢察院財物統一管理，但“人”的管理沒有與地方剝離，檢察權“去地方化”的問題沒有得到有效解決。借鑒職務犯罪偵查的經驗，通過交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等一體化辦案手段，有利于減少和排除地方干擾，確保辦案工作順利進行。

（二）建立公益訴訟一體化辦案機制的現實必要性

從重慶二分院轄區情況來看，無論從破解當前的難題還是從做好公益訴訟的角度，建立公益訴訟一體化辦案機制都有著現實必要性。

1.破解當前辦案力量不足的需要。目前，重慶二分院和轄區9 個基層院單設公益訴訟檢察部門的有5個，有公益訴訟干警68 人，平均每院近7 人。從干警構成來看，院領導14 人、占20.6%，女干警20 人、占29.4%；從干警分布來看，較多的院有10 人左右，較少的院只有5 人（含院領導）；從入額情況來看，較多的院有4 名檢察官，較少的僅有院領導1 名檢察官。由于院領導要兼顧大局，女干警在一定程度上較難適應戶外調查取證工作，公益訴訟干警有時還需承擔其他工作，公益訴訟實行辦案組模式等原因，辦案力量不足、分布不均的問題較突出，故通過一體化辦案機制整合辦案資源尤為必要。

2.突破大要案特別是破解訴訟空白的需要。兩年來，重慶二分院轄區辦理的有影響案件少，訴訟案件基本處于空白，沒有很好地發揮出公益訴訟“辦理一案、治理一片”的效果。誠然，這也是全國不少檢察機關面臨的困境。究其原因一方面是可訴訟線索少，另一主要原因在于檢察權地方化的問題難以突破。有必要借助一體化辦案機制打破地域限制，實現新的突破。

3.服務保障大局的需要。維護國家利益和社會公共利益的首要任務，就是要服務保障好大局。服務生態文明建設、推動長江經濟帶綠色發展、打好防治污染攻堅戰、保障人民群眾“舌尖上的安全”等是當前的大局。僅憑一人之力、一院之力成效甚微。必須整合辦案資源，發揮檢察一體化優勢為服務保障大局提供優質檢察產品。

二、公益訴訟一體化辦案實踐現狀分析

（一）實踐主要表現及問題

1.上下一體聯合辦案實踐較少。上下一體協作是公益訴訟一體化辦案的主要方式，核心是以統一指揮案件、統一調配辦案力量為內容的聯合辦案。從各地情況來看，上下一體聯合辦案的實踐還不多。重慶目前只有最高檢掛牌督辦的石柱縣水墨溪濕地自然保護區建設工業園破壞生態環境案、重慶首例行政公益訴訟案——榮昌縣畜禽養殖破壞生態環境案等幾例案件。相較于聯合辦案，上級院更多的精力在統一案件線索管理、統一案件備案審批上。

2.案件審批與辦案效率間存在一定矛盾。公益訴訟案件報上級院審批是較為通行的做法，但上級院如何審批各地做法不一。重慶二分院審批基層院報送的案件按照登記分案、檢察官審查提出意見、分管檢察長決定的流程進行，但重慶另一分院則是由分院檢察官直接決定。前者審批模式能夠適應大部分案件的辦案節奏，但對于一些公益損害能夠及時消除如垃圾亂堆、污水亂排等案件，后者更具優勢。

3.線索統一管理存在形式化傾向。線索統一管理包含兩方面：一是下級院將線索報上級院備案，二是上級院審查線索并根據具體情況作出分類處置，包括交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等。實踐中，下級院逐漸把線索報備與案件審批同步進行。即報上級院備案的線索往往已經進入訴前程序，不存在分類處置的必要，致使線索統一管理趨于形式化。

4.內部一體協作互動性不夠。目前各院內部的協作主要體現在線索移送方面，在線索摸排、調查核實、技術支持等方面的協作比較少。線索移送具有明顯的單向性，主要表現為公益訴訟檢察部門向其他部門的“索取”。鑒于此，重慶二分院轄區開州院在其公益訴訟案件線索管理辦法中不但規定了其他部門應移送案件線索，還明確要求公益訴訟檢察部門指定專人定期到其他部門查詢案件線索。

5.橫向一體協作效率不高。《重慶市人民檢察院公益訴訟辦案規程（試行）》規定辦理生態環保類刑事附帶民事公益訴訟案件時，由刑事案件犯罪地檢察院公益訴訟檢察部門調查收集證據，認為符合刑事附帶民事公益訴訟條件的，公告后移送集中管轄地檢察院審查起訴。橫向一體協作亦主要圍繞集中管轄展開。但在實踐中集中管轄地檢察院是否移送線索、何時移送、是否披露刑事案件相關情況等具有一定隨意性，加之公益訴訟公告期與刑事案件審查起訴期間存在沖突，導致目前橫向一體協作效率不高。

（二）制度層面的原因分析

目前公益訴訟一體化辦案實踐中的問題是由多方面因素決定的，既有主觀方面如認識不到位、重視程度不夠等，也有客觀方面如相關線索少、經費保障不足、各院各部門本身辦案壓力大等。發揮制度性要素的指導和規范性作用是機制運行的重要保障。［2］由于制度建設不完善，沒有發揮好制度性要素的指導和規范性作用是導致當前現狀的主要原因。

1.頂層制度供給不足。公益訴訟一體化辦案機制建設屬于頂層設計的范疇，宜以自上而下的模式進行。最高檢出臺的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》系對案件辦理一般程序的規定。雖然最高檢在《2019 年公益訴訟檢察工作要點》中基本勾勒出了公益訴訟一體化辦案機制的框架，但囿于“探索” “鼓勵”等表述，尚不足以有效發揮指導和規范性作用。

2.機制建設碎片化。目前除安徽、陜西、福建［3］等地外，大部分地區沒有進行專門的制度建設，公益訴訟一體化辦案的主要內容被全部或部分融入進不同制度中。兩年來，重慶二分院轄區兩級院共制定涉及公益訴訟一體化辦案內容的文件7 份，沒有一份文件完整地規定了一體化辦案的問題，碎片化明顯：如在具有一般適用性的《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》中沒有統一調配辦案力量、統一指揮辦案的規定，又如7 份文件內容主要涉及上下一體、內部一體，橫向一體則少有涉及。

3.機制建設缺乏剛性約束。法律后果是權利義務合乎要求地實施的后果或未必合乎要求地實施的后果，是法律規則剛性約束的保障。［4］分析前述7 份文件，關于“法律后果”的規定存在缺失或不具備操作性的問題。如《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》旨在提高轄區公益訴訟辦案質量，卻沒有相應法律后果的規定。又如《公益訴訟案件線索管理辦法（試行）》中規定將執行情況納入分院對基層院的考核項目，但根據重慶現行模式，分院并不具備考核權。有效“法律后果”的缺失，導致了機制建設與實踐情況的失衡。

三、完善公益訴訟一體化辦案機制的建議

（一）完善公益訴訟一體化辦案機制的路徑

良好的制度設計是機制高效運行的基礎，制定統一的公益訴訟一體化辦案規范，發揮好制度性要素的指導和規范性作用，是完善公益訴訟一體化辦案機制的有效路徑。規范的制定應按照自上而下的模式進行：由最高檢完善頂層設計，搭建公益訴訟一體化辦案機制框架；各省（直轄市）級檢察院以頂層設計為綱，結合地區情況建立完善統一的一體化辦案機制；各市（分、州）級檢察院根據實踐需要，可作進一步細化。

（二）公益訴訟一體化辦案機制需完善的內容

1.強化線索評估，完善線索統一管理。改變“備而不審”的現狀，基層院發現的公益訴訟案件線索應及時報上級院備案，不能與案件審批混為一談。上級院除對案件線索進行登記外，應安排專人從線索的背景、成案可能性、公益損害等多角度出發，對案件線索進行分析評估，提出具體處理意見。

2.優化案件審批權限，提升案件統一審批效率。考慮到辦案效率的問題，案件審批權限有必要適當下放。對于實踐中已經多次辦理并積累了一定辦案經驗的類型化案件，由上級院公益訴訟檢察部門直接審批決定；對于實踐中辦理較少的新型案件或重大疑難案件，由上級院分管檢察長決定或提交檢委會研究決定。

3.賦予市（分、州）級檢察院指揮權，強化統一指揮辦案。市（分、州）級檢察院是一體化辦案機制中的關鍵一環。賦予市（分、州）級檢察院對基層院案件辦理的指揮權，既能充分發揮市（分、州）級檢察院的主干作用，又能鼓勵和支持基層院查辦大要案，化解基層院辦案過程中遇到的困難和阻力。

4.建立公益訴訟專業團隊，強化統一調配力量。在市（分、州）級檢察院轄區范圍內，選取各基層院公益訴訟業務骨干組建公益訴訟專業團隊，作為統一調配力量的人才庫。同時，將以案代訓融入一體化辦案機制，通過辦案實踐實行以案代訓，助推參辦人員相互學習、共同進步，提升專業團隊成員的辦案能力。

5.豐富內部協作形式，強化內部一體辦案。加強檢察技術支持，充分利用各院檢察技術力量，按照職責分工，將公益訴訟中的技術問題交由具備專業知識的檢察技術部門或干警處理。強化司法警察參與，發揮好司法警察調查取證優勢，增強公益訴訟辦案工作的威懾力。

6.加強引導和規范，強化橫向一體協作。加強對各基層院協作的規范和引導，充分發揮基層院的辦案主力作用。機制建設中，應明確各基層院協作的方式，如線索移送、技術協作、聯合辦案等，引導基層院加強橫向協作；規范協作中的細節，如線索移送時間、信息通報方式、卷宗調閱程序等，保證協作質效。

7.建立科學評價機制，強化“法律后果”。機制建設中需要建立起具體且操作性強的評價機制，切實解決聯合辦案實踐少、線索統一管理形式化、內部協作互動性不夠等機制建設與實踐失衡的問題。對不聽從統一指揮安排的下級院，上級院有權作出相應的處理意見，以確保上級意圖的落實，真正實現上下一體。

（三）完善公益訴訟一體化辦案機制要處理好幾個關系

1.理順上下一體辦案與基層院獨立辦案的關系。上級院抽調基層院辦案力量應充分考慮基層院該時期辦案力量與辦案任務配比情況，并按規定程序進行，避免“上級院集中力量辦大案，基層院無人辦案”的問題出現。上級院參與辦理基層院管轄的案件時，要充分尊重基層院的辦案主體地位，保障基層院依法獨立地做出決定。

2.理順一體化辦案與普通辦案的關系。從公益訴訟辦案實踐來看，并非所有案件都需要通過一體化的方式辦理，利用公益訴訟檢察部門自有力量辦理案件仍是主流。并且，利用公益訴訟檢察部門自有力量也能夠高質、高效的完成不少案件的辦理。為避免因統一指揮辦案、統一調配辦案力量給其它院或其它部門造成負擔，一體化辦案的啟動應以必要性為限。

3.理順一體化辦案與外部協作的關系。公益訴訟一體化辦案強調的是檢察權的整體統一運行，不包含外部協作。這并不意味著一體化辦案與外部協作不能兼容。無論從辦案的需要，還是從實現雙贏多贏共贏監督理念的角度，在公益訴訟一體化辦案中加強外部協作都很有必要。只有檢察一體化與外部協作相結合，才能切實維護好公益。

注釋：

［1］學界關于檢察一體化的研究較多，對其內涵界定在強調檢察權整體統一的基礎上各有側重。本文采用孫謙主編《中國特色社會主義檢察制度》一書中關于檢察一體化的界定：“在上下級檢察機關和檢察官之間存在著上命下從的領導關系；各地和各級檢察機關之間具有職能協助的義務；檢察官之間和檢察機關之間在職務上可以發生相互承繼、移轉和代理的關系。”即檢察一體化包含三個方面的內容：檢察權的整體統一、檢察機關縱向上下一體、橫向協作配合。

［2］參見楊慧、楊森：《制度化與非制度化：我國社會工作督導模式的比較研究》，《中央民族大學學報》2019 年第3 期。

［3］2017 年12 月，安徽省人民檢察院出臺《關于建立公益訴訟一體化辦案機制的若干意見》。2018年1月,陜西省人民檢察院出臺《關于加強公益訴訟辦案一體化工作的意見》。2018 年1 月，福建省人民檢察院出臺《關于建立公益訴訟一體協作辦案機制的工作意見（試行）》。

［4］參見趙樹坤：《我國法理學中“法律規則”論拷問》，《法學論壇》2013 年第5 期。